法官职业要求精英化与待遇大众化的矛盾/林号兵
作者:法律资料网 时间:2024-07-12 05:53:44 浏览:8483
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法官职业要求精英化与待遇大众化的矛盾
长春铁路运输法院 林号兵
近年来，随着依法治国思想的逐步深入，人们对法律寄予了更多的希望。与此相伴，作为“公正的化身”的法官及其自身的素质也同样是人们关注和讨论的热点，“法官精英化”成为我们耳熟能详的热门话题。
“精英”（elite），通常是指在社会上具有卓越才能或身居显著地位并有影响作用的杰出人物。精英人物与一般优秀人物不同，他们在一定社会里得到高度评价和合法化地位，并与整个社会的发展方向相联系。我国针对长期以来我国在法官素质问题上忽视职业特性和专业要求，从而造成法官素质整体欠佳的状况，果断地提出“法官精英化”的口号，选择走“法官精英化”的道路，体现了顺应时势的认识飞跃。我们常说，司法是社会公正的最后一道防线。法官作为司法活动的主体，大到决定生杀予夺，小到明判秋毫归属，无不昭示着是非善恶。这就要求法官必须具有高超的法律专业技能、高度的职业责任感和荣誉感。法官职业精英化既有利于法官裁判的公正性和公信力，也有助于大众对法律职业产生较高的社会认同，而社会的信任与法官的自律形成良性互动，就会共同推动一个国家的法治的进步。
世界法治发达的国家在法官选任上都有着严格的程序和科学的制度，以确保法官才智超群、品格高尚，真正成为法律职业中最为优秀的部分。为适应法律职业化的国际潮流，我国在借鉴国外先进的司法制度和法官遴选办法的基础上，提出了构建我国现代化法官制度的具体要求。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》、《人民法院审判纪律处分办法》、《人民法院执行工作纪律处分办法》、《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》、《法官法》、《法官职业道德基本准则》的相继出台以及每年只有6％～7％的统一司法考试低录取率，意味着国家不但已经按照精英化的要求提高了法官任职资格的“门槛”，而且对现任法官的任职水平也提出了更高的要求。这一变化无疑对于推动中国法治化进程具有决定性意义。
构建现代化的法官制度，用制度提高法官的素质，保证司法公正，仅依靠提高进人的标准和严格任职条件是远远不够的。更应该建立完善的福利待遇保障制度。法官的福利待遇不单纯是经济和金钱的问题，对法官实行高福利待遇，会有效的提高法官的社会地位，树立法官的权威。同时，有助于法官内心自我约束机制的建立，保证审判的公正性，实现法官管理机制的科学化和制度化。为保障法官的独立，保障法官的廉洁公正，国外的法律普遍实行法官的经济保障制度。在美、德、日等国，法官作为处于社会象牙塔顶端的“精英”，不但受到社会各界普遍的尊重，而且在薪水、住房、交通等方面法官也都享有十分优厚的待遇。于此相比，我国现阶段在对法官任职资格提出高要求的同时，对法官的经济保障却显现出严重的滞后性。法官的收入水平等同于，甚至低于一般人的水平。这也是法院内大量高素质人才流失和少数法官铤而走险违法违纪的重要原因。以一个工作两三年，拥有硕士学位的法官为例，每月的工资收入只有一千几百元，甚至不如一些效益好企业工人的工资。而读完大学、研究生再考取法官的教育投入少说也需要十几万元。从经济学上讲，收益大于成本为赢；收益小于成本为亏。这就是说，这位拥有硕士学位的法官从一开始参加工作时就已经负债了，而且按照其每月一千多元的收入，不吃不喝也要十年八年才能“盈亏平衡”。同时，这些年轻的法官又面临着买房、结婚、赡养老人、抚养子女等诸多的问题。“大众化的”收入远远不能使高学历、高素质的他们在心理上得到平衡。由此我们不难理解为什么现在有那么多的年轻法官离开法院去做律师或下海经商。长此已往，缺乏高素质人才的法官队伍要推进司法改革，实现国家法治化只能是黄梁一梦。
亚里士多德说：“理想的法官是公正的化身”。只有法官成为真正的精英，“公正的水才能不断地从法官的判决中流出，整个司法界都将成为社会公平和正义的源泉。”
但愿中国法官制度“精英化要求，大众化待遇”这一缺陷能够尽快被弥补。
长春铁路运输法院 林号兵
近年来，随着依法治国思想的逐步深入，人们对法律寄予了更多的希望。与此相伴，作为“公正的化身”的法官及其自身的素质也同样是人们关注和讨论的热点，“法官精英化”成为我们耳熟能详的热门话题。
“精英”（elite），通常是指在社会上具有卓越才能或身居显著地位并有影响作用的杰出人物。精英人物与一般优秀人物不同，他们在一定社会里得到高度评价和合法化地位，并与整个社会的发展方向相联系。我国针对长期以来我国在法官素质问题上忽视职业特性和专业要求，从而造成法官素质整体欠佳的状况，果断地提出“法官精英化”的口号，选择走“法官精英化”的道路，体现了顺应时势的认识飞跃。我们常说，司法是社会公正的最后一道防线。法官作为司法活动的主体，大到决定生杀予夺，小到明判秋毫归属，无不昭示着是非善恶。这就要求法官必须具有高超的法律专业技能、高度的职业责任感和荣誉感。法官职业精英化既有利于法官裁判的公正性和公信力，也有助于大众对法律职业产生较高的社会认同，而社会的信任与法官的自律形成良性互动，就会共同推动一个国家的法治的进步。
世界法治发达的国家在法官选任上都有着严格的程序和科学的制度，以确保法官才智超群、品格高尚，真正成为法律职业中最为优秀的部分。为适应法律职业化的国际潮流，我国在借鉴国外先进的司法制度和法官遴选办法的基础上，提出了构建我国现代化法官制度的具体要求。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》、《人民法院审判纪律处分办法》、《人民法院执行工作纪律处分办法》、《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》、《法官法》、《法官职业道德基本准则》的相继出台以及每年只有6％～7％的统一司法考试低录取率，意味着国家不但已经按照精英化的要求提高了法官任职资格的“门槛”，而且对现任法官的任职水平也提出了更高的要求。这一变化无疑对于推动中国法治化进程具有决定性意义。
构建现代化的法官制度，用制度提高法官的素质，保证司法公正，仅依靠提高进人的标准和严格任职条件是远远不够的。更应该建立完善的福利待遇保障制度。法官的福利待遇不单纯是经济和金钱的问题，对法官实行高福利待遇，会有效的提高法官的社会地位，树立法官的权威。同时，有助于法官内心自我约束机制的建立，保证审判的公正性，实现法官管理机制的科学化和制度化。为保障法官的独立，保障法官的廉洁公正，国外的法律普遍实行法官的经济保障制度。在美、德、日等国，法官作为处于社会象牙塔顶端的“精英”，不但受到社会各界普遍的尊重，而且在薪水、住房、交通等方面法官也都享有十分优厚的待遇。于此相比，我国现阶段在对法官任职资格提出高要求的同时，对法官的经济保障却显现出严重的滞后性。法官的收入水平等同于，甚至低于一般人的水平。这也是法院内大量高素质人才流失和少数法官铤而走险违法违纪的重要原因。以一个工作两三年，拥有硕士学位的法官为例，每月的工资收入只有一千几百元，甚至不如一些效益好企业工人的工资。而读完大学、研究生再考取法官的教育投入少说也需要十几万元。从经济学上讲，收益大于成本为赢；收益小于成本为亏。这就是说，这位拥有硕士学位的法官从一开始参加工作时就已经负债了，而且按照其每月一千多元的收入，不吃不喝也要十年八年才能“盈亏平衡”。同时，这些年轻的法官又面临着买房、结婚、赡养老人、抚养子女等诸多的问题。“大众化的”收入远远不能使高学历、高素质的他们在心理上得到平衡。由此我们不难理解为什么现在有那么多的年轻法官离开法院去做律师或下海经商。长此已往，缺乏高素质人才的法官队伍要推进司法改革，实现国家法治化只能是黄梁一梦。
亚里士多德说：“理想的法官是公正的化身”。只有法官成为真正的精英，“公正的水才能不断地从法官的判决中流出，整个司法界都将成为社会公平和正义的源泉。”
但愿中国法官制度“精英化要求，大众化待遇”这一缺陷能够尽快被弥补。
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无锡市城市房屋拆迁货币安置补偿试行办法
无锡市城市房屋拆迁货币安置补偿试行办法
第一条 为使城市房屋拆迁工作更好地适应市场经济和住房制度改革的要求，为城市房屋拆 迁当事人提供可选择的拆迁安置补偿方式，根据有关法律、法规规定，结合本市实际，制定 本办法。
第二条 凡在本市城市规划区范围内国有土地上，因实施建设项目需要拆迁房屋及其附属物 的，适用本办法。
第三条 本办法所称货币安置补偿，是指在拆迁房屋中，拆迁人将被拆除房屋按规定标准折 算成货币款，支付给被拆迁人，由被拆迁人自行购买安置房的安置形式。
第四条 经政府批准，对土地进行前期开发、建设工程项目性质未定的房屋拆迁，应当按本 办法实行货币安置补偿。
第五条 拆迁人应当按照批准的货币安置补偿方案安置被拆迁人，但下列情形除外：
(一)拆迁人与被拆迁人对采用货币安置补偿形式达不成一致意见的；
(二)被拆除私有房屋的共有人对货币安置方式达不成一致意见的；
(三)拆除出租房屋(含国家有关私房改造政策等原因形成的租赁关系)，出租人和承租人对 货币安置款的分配协商达不成一致意见的；
(四)房屋产权有纠纷或权属不清的；
(五)拆除设有抵押权的房屋，抵押权人和抵押人未重新设立抵押权或者抵押人未清偿债务的 ；
(六)其它不适宜货币安置补偿的情形。
第六条 实施货币安置补偿的拆迁项目，拆迁人应当向市房屋拆迁行政主管部门提交货币安 置补偿测算方案，并将不低于拆迁安置补偿总费用85%的资金，存入市房屋拆迁行政主管部 门指定银行的拆迁货币补偿专户后，方可申领房屋拆迁许可证。
第七条 被拆迁人选择货币安置补偿的，应当与拆迁人签订房屋拆迁货币安置补偿协议。
货币安置补偿协议应当载明下列主要内容：
(一)拆迁人和被拆迁人双方的姓名或单位名称(被拆迁人含房屋所有人和房屋使用人)；
(二)被拆除房屋使用性质、地段、地址、等级、成新率；
(三)被拆除房屋的建筑面积(以《房屋所有权证》上载明的面积为准，直管住宅和公有非住 宅房屋以公房租赁契约上载明的建筑面积为准)；
(四)货币安置补偿款的数额、分配方式、支付方式和支付期限；
(五)被拆迁人的搬迁期限；
(六)违约责任；
(七)争议的解决方式；
(八)拆迁当事人双方认为需要订立的其他条款。
货币安置补偿协议应使用统一文本。
第八条 住宅房屋的拆迁补偿款由房屋作价补偿款和居住区位补偿款两部分组成。
房屋作价补偿款按被拆除房屋的重置价结合成新确定。
居住区位补偿款等于居住区位补偿价格乘以被拆除房屋的建筑面积。
对原住房面积较小(以被拆除房屋的产权证或租赁证为计算单位)的被拆迁人，拆迁补偿款所 能购买的安置住房达不到其基本居住条件的，由拆迁人给予购房补贴。补贴标准为：拆迁补 偿款不足5万元的，补足5万元；拆迁补偿款超过5万元、不足6万元的，补足6万元。
根据本市经济发展和房地产价格变化，前款规定的补贴标准，由市房屋拆迁行政主管部门会 同物价部门适时调整并经市人民政府批准后公布。
第九条 拆除公有出租住宅房屋，房屋作价补偿款支付给被拆除房屋所有人作为城市或单位 住房基金(视同承租人已按房改政策购买公有住房中公房面积)，居住区位补偿款支付给被拆 除房屋承租人。
被拆除房屋承租人现住公有住房面积(含他处公有住房和已购公有住房)超出房改政策规定的 现住房购房面积上限标准的，超出部分的居住区位补偿款不再支付，房屋作价补偿款归被拆 除房屋所有人所有。
第十条 拆除私有自住房屋(含已购公房)，拆迁人应当将拆迁补偿款支付给被拆除房屋所有 人。
第十一条 拆除私有出租房屋，拆迁人应当根据租赁双方有关处置租赁关系的书面协议所约 定的方式支付拆迁补偿款。
第十二条 非住宅房屋系指在市房屋拆迁行政主管部门发布拆迁公告前，具有合法手续且实 际作为非住宅使用的房屋。
非住宅房屋分为营业用房和非营业用房。营业用房系指直接从事营业活动的商业服务用房； 非住宅中除营业用房以外的其他用房统称非营业用房，包括营业用房的配套用房，生产、办 公、医疗、文教、仓储等用房。
对拆迁公告前，经规划部门规划许可并办理了土地用途变更手续的住宅房屋，可以认定为非 住宅。
第十三条 非住宅房屋的拆迁补偿款由房屋作价补偿款、商业区位补偿款和一次性综合补助 费三部分组成。
房屋作价补偿款按被拆除房屋的重置价格结合成新确定。
商业区位补偿价格根据被拆除非住宅房屋的商业区位结合调节因素确定。
一次性综合补助费应当根据被拆除营业用房的实际使用人缴纳税费情况综合确定，支付给被 拆除房屋的实际使用人。
第十四条 非住宅房屋商业区位补偿价格根据被拆除房屋的区位等级和使用功能按不同的补 偿标准执行，并按下列因素进行调节：
(一)非住宅房屋一层临街面宽(开间)与深度(进深)比调节系数：
1小于0.6，调节系数0.85；
2大于0.6(含0.6)，小于0.8，调节系数0.9；
3大于0.8(含0.8)，小于1，调节系数0.95；
4大于1(含1)，小于1.2，不作调节；
5大于1.2(含1.2)，小于1.5，调节系数1.05；
6大于1.5(含1.5)，调节系数1.1。
(二)两面临街(两面以上临街按两面临街计算)，以区位等级级别高的临街面(主临街面)区位 补偿为准，当次临街面：
临街面宽达到主临街面宽的50%(含50%)，调节系数1.05；
临街面宽超过主临街面宽的50%，不足100%，调节系数1.1；
临街面宽超过主临街面宽的100%(含100%)，调节系数1.15。
两面临街调节系数只适用于营业用房底层。
(三)营业用房以区位补偿价为基价，二层递减20%，三层递减30%，四层及四层以上递减40% ，地下室及半地下室递减60%。
底层营业用房补偿价等于区位补偿基价乘以开间进深比调节系数乘以两面临街调节系数。
二层以上营业用房补偿价等于区位补偿基价乘以楼层调节系数。
非住宅房屋上述区位调整累计不低于同区位居住区位补偿标准。
第十五条 拆除由政府定价的出租非住宅房屋，拆迁人应当根据租赁双方有关处置租赁关系 的书面协议所约定的方式，支付拆迁补偿款。无约定或者约定不成的，被拆除房屋所有人可 以选择房屋补偿。
以货币补偿的，拆迁人应当将房屋作价补偿款支付给被拆除房屋所有人，商业区位补偿款按 照下列规定办理：
(一)承租期不满2年的，商业区位补偿款支付给被拆除房屋所有人；
(二)承租期超过2年，不满5年的，商业区位补偿款的90%支付给被拆除房屋所有人，10%支付 给承租人；
(三)承租期超过5年，不满10年的，商业区位补偿款的70%支付给被拆除房屋所有人，30%支 付给承租人；
(四)承租期超过10年，不满15年的，商业区位补偿款的50%支付给被拆除房屋所有人，50%支 付给承租人；
(五)承租期超过15年的，商业区位补偿款的30%支付给被拆除房屋所有人，70%支付给承租人 。
承租期是指被拆除房屋租赁契约中租赁双方约定的租赁期限。
第十六条 拆除按照协商议定租金出租的房屋，房屋所有人应当与使用人解除租赁关系(租 赁合同有约定的，从其约定)，拆迁人对房屋所有人进行补偿。
第十七条 货币安置补偿协议签订后，被拆迁人应当在协议约定的搬迁期限内搬迁，拆迁人 应当在协议约定的期限内，将货币安置补偿款存入指定的银行，由银行开具购房存款单。拆 迁人不得以现款方式支付给被拆迁人货币安置补偿款。
第十八条 住宅房屋拆迁货币安置补偿款应当由被拆迁人专项用于购买市房产行政主管部门 许可销售的商品住宅及其它住房，不得挪作他用。
购房存款单不得随意兑取现金，但被拆迁人购买住房的价款低于购房存款单款额，或被拆迁 人确有别处住房，且面积达到届时市政府规定的人均居住面积标准，拆迁后不再购房的，经 市房屋拆迁行政主管部门核准后，可以按有关规定以现金方式提取房屋拆迁补偿款。
购房存款单不得转让、质押。
非住宅房屋拆迁货币安置补偿款原则上用于被拆迁人购置非住宅用房。
第十九条 被拆迁人以货币安置补偿款购买房屋的，应当向有关银行提交房屋拆迁货币安置 补偿协议、购房合同和购房存款单。有关银行应当按照购房合同的约定，将购房存款单的款 额转帐支付给房屋销售单位。
第二十条 以货币安置补偿款购买的房屋，属于购房人所有，并依法减免有关费用。
第二十一条 拆迁货币补偿与住房分配货币化相结合。住宅房屋被拆迁人未领取过住房补贴 的，可以按照住房货币分配政策，向所在单位申请住房补贴。
第二十二条 实行货币安置补偿的，拆迁人应以现金方式支付给被拆迁人下列补助费：
(一)一次搬家补助费；
(二)六个月的自行过渡补助费；
(三)移装固定设施的补助费；
(四)《无锡市城市房屋拆迁管理办法》规定的其他费用。
第二十三条 拆迁范围内建筑容积率小于1，对拆迁范围内被拆迁人的生产场地，拆迁人应 当按照区位给予补偿。
以批租方式取得土地使用权的，按有关法律、法规规定办理。
本办法所称生产场地系指具有《国有土地使用证》，直接用于生产的露天场地，包括货运企 业的货物堆场，汽车运输、修理企业的停车、修车场，酱品厂的露天制作场地，水泥预制构 件生产场地。
第二十四条 拆除生产用房，其设备的拆除安装和搬运费用，由拆迁人按照房屋建筑面积重 置价格结合成新的10%补偿，有重型设备的，按20%补偿。拆迁单位非生产用房，按5%补偿。
第二十五条 本办法中被拆除房屋的重置价、居住区位补偿价格、非住宅房屋商业区位补偿 款、一次性综合补助费等标准由市房屋拆迁行政主管部门会同物价部门统一规定、调整，适 时公布。
第二十六条 江阴市、宜兴市可以参照本办法执行。
第二十七条 本办法自发布之日起试行。本办法未作具体规定的，按照《无锡市城市房屋拆 迁管理办法》执行。
附件： 1住宅房屋居住区补偿价格
2非住宅营业用房一次性综合补助费
3生产场地补偿价格
4非住宅房屋商业区位补偿价格
5无锡市一类地区商业区位等级表
6无锡市二类地区商业区位等级表
7无锡市三类地区商业区位等级表
8无锡市四类地区商业区位等级表
附件1：
住宅房屋居住区补偿价格
单位：元/平方米
被拆除房屋所在地段
一
二
三
四
居住区位补偿价格
2300
1950
1250
800
注：住宅房屋居住区位按房改售房地段划分确定。
附件2：
非住宅营业用房一次性综合补助费
单位：元/平方米
年纳税额
101～500
501～1000
1001～2000
2001～3000
3001～4000
4000以上
调节价
100
200
400
600
800
1000
注：1、年纳税额指前两年纳税额的平均值；
2、每平方米营业面积纳税额低于100元的，不享受此项补贴费用。
附件3：
生产场地补偿价格
单位：元/平方米(占地面积)
区位
一
二
三
四
补偿价格
800
600
400
300
附件4：
非住宅房屋商业区位补偿价格
单位：元/平方米
被拆除房屋区位等级
补偿价格
营业用房
非营业用房
一类地区
一等
3800
2700
二等
3200
2600
三等
2700
2500
四等
2500
2400
五等
2400
2350
六等
2350
2300
二类地区
一等
3100
2200
二等
2600
2100
三等
2300
2050
四等
2100
2000
五等
2000
1950
三类地区
一等
2400
1700
二等
1800
1500
三等
1500
1400
四等
1300
1250
四类地区
一等
1400
900
二等
1100
850
三等
800
800
附件4：
无锡市一类地区商业区位等级表
等级 区域
一等
中山路：恒通大厦—胜利门口
县前街：好买得—明珠广场
人民路：健康路—新生路
崇宁路：中山路—新生路
二等
健康路：复兴路—学前街口
后西溪：健康路—中山路
新生路：人民路—县前街
复兴路：石皮路—中山路
人民路：新生路—解放北路
人民路：健康路—解放西路
学前街(学前东路)：锡师—新生路口
解放(西)北路：县前西街—通运路
三等
后西溪：健康路—解放西路
学前街：健康路—锡师
解放北路：通运路—人民路
解放东路：新生路—中山路
新生路：学前街口—人民路
解放西路：后西溪口—县前西街
崇宁路：新生路—解放东路
中山路：中山路1号—恒通大厦以南
县前街：新生路—好买得以东
中市桥巷
公园路
四等
解放东路：人民路—学前东路
县前街：解放北路—新生路
县前街：明珠广场以西—解放西路
复兴路：石皮路—解放西路
健康路：体育场桥北堍—学前街口 南市桥巷
五等
新生路：解放南路—学前街口
解放东路：学前东路—新生路
解放南路：中山路—后西溪路口
学前东路：新生路—解放东路
学前街：解放西路—健康路
东河头巷、勤学路、北禅寺巷、前西溪
六等
一类地区不在以上道路的其它区域
附件6：
无锡市二类地区商业区位等级表
等级 区域
一等
北大街：胜利门—北塘大桥
五爱路：五爱广场—通德桥
人民西路：五爱广场—锡惠桥
通运路
工运路
五爱北路
二等
县前东街：解放北路—古运河
人民东路：解放东路—古运河
振新路：健康路—清扬路
清扬路：文化宫桥—耕渎河
健康路：体育场桥—振新路
三等
南长街：解放东路—振新路口
县前西街：解放西路—外城河
人民西路：解放西路—五爱广场
东梁溪路、西新街
四等
向阳路：解放东路—古运河
绿塔路
槐古路
西梁溪路
五等
二类地区不在以上道路的其它区域
附件7：
无锡市三类地区商业区位等级表
等级 区域
一等
锡澄路：通惠东路—锡澄三村
锡沪路：广瑞路—江海东路
广瑞路：上马墩路—广勤路
清扬路：耕渎河—金星路
五爱路：通德桥—梁溪大桥
梁溪路：青山西路—展览馆
永乐路：清扬路—通扬路
通惠东路：北新河—兴源路
北塘大桥：春申路—北大街
二等
锡沪路：锡澄路—广瑞路
春申路：通惠东路—江尖大桥
通惠东路：建设新村—凤翔路口
广瑞路：广勤路—江海东路
江海东路：北新河—学前东路
清扬路：金星路—清扬公园
健康路：振新路—梁溪大桥
青祁路：梁溪路—梁溪河
湖滨路：梁青路—梁溪河
梁溪路：江南学院—青山西路，展览馆以东至湖滨路口
永乐路：通扬路—南长街，清扬路以西
梁青路
三等
长江路：学前东路—金匮东路
兴源路：学前东路—金匮东路
塘南路：古运河—金匮东路
青石路：通惠路—春申路
南长街：金匮东路—清名桥
县前西街：春申路—外城河
人民西路：锡山大桥—锡惠桥
蠡溪路：梁溪路—梁溪河
青山西路：梁溪路—上里东小区
春申路：江尖大桥—运河东路
吴桥东路：吴桥—春申路
金匮东路：江海东路—运可东路
江海东路：学前东路—金匮东路
学前东路：古运河—江海东路
金城路：清扬路—运河东路
清扬路：清扬公园以南—金城路
红星路：健康路—红星桥
通惠东路：建设新村—通惠立交桥
上马墩路、锡惠路、通扬路、建业路、惠河路、广勤路 、通惠西路
四等
三类地区不在以上道路的其它区域
附件8：
无锡市四类地区商业区位等级表
等级 区域
一等
锡沪路：江海东路—友谊路
锡澄路：锡澄三村—锡澄立交桥
梁溪路：江南大学—荣巷
江海东路：凤翔路—锡澄立交桥
梅梁路、石门路、灵山路
二等
盛岸路：通惠西路—石门路
青祁路：梁溪河—金匮西路
湖滨路：梁溪河—中南路
梁溪路：荣巷以西—钱荣路
蠡溪路：梁溪河以南
长江路：金匮东路以南
兴源路：金匮东路以南
惠钱路：通惠西路—石门路
金城路：苏锡路—金城大桥
金匮西路：环湖路—金匮大桥
苏锡路：金匮西路—金城路
青山东路：惠河路—团结新村
江海东路：锡澄立交—北新河
红星路：红星桥以南
吴桥西路、湖山路、中南路、古竹路、丽新路、凤翔路
三等 四类地区不在以上道路的其它区域
无锡市人民政府办公室
2001年6月12日
交通运输部关于贯彻落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》的实施意见
交通运输部关于贯彻落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》的实施意见
交运发〔2013〕368号
各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委），天津市、上海市交通运输和港口管理局：
为深入贯彻落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号，以下简称《指导意见》），进一步推进城市公共交通优先发展，充分发挥公共交通对改善城市交通状况、促进经济社会协调和可持续发展的作用，现提出以下若干实施意见：
一、总体要求
1.深刻领会《指导意见》的核心内涵。城市公共交通是为社会公众提供基本出行服务的社会公益性事业和重大民生工程。《指导意见》针对我国城市公共交通发展面临的新形势、新任务，从发展理念、发展原则、发展目标、发展政策和发展机制等方面提出了系统的指导意见，实现了多方面的政策和机制创新，是推动实施城市公共交通优先发展战略的重要纲领。各地要认真学习、深刻领会《指导意见》的精神实质，增强贯彻落实的积极性和主动性。要以科学发展观为指导，以城市人民政府为主体，突出城市公共交通的公益属性，将城市公共交通发展放在城市交通发展的首要位置，进一步实施城市公共交通优先发展战略；要坚持方便群众、综合衔接、绿色发展、因地制宜的原则，在设施用地、投资安排、路权分配、财税扶持等方面对城市公共交通给予优先保障，形成城市公共交通科学发展、优先发展新局面，努力使公共交通成为公众出行首选。
2.城市公共交通发展的总体目标。到2020年，基本确立城市公共交通在城市交通中的主体地位，安全可靠、经济适用、便捷高效的公共交通服务系统基本形成，较好满足公众基本出行需求。具体体现在：
公共交通引领城市发展能力显著提升。城市总体规划、控制性详细规划、综合交通规划与城市公共交通规划的衔接更加顺畅，规划落实更加到位。城市公共交通引领城市发展和缓解城市交通拥堵的作用显著增强，以公共交通走廊作为发展主轴、以主要客运枢纽作为发展节点的城市交通发展格局初步形成。
公共交通服务质量显著提升。公共交通服务覆盖范围不断扩大，线网结构不断优化，换乘更加方便；万人公共交通车辆拥有量大幅提升，车辆装备技术水平显著提高，乘车环境更加舒适；车辆运行速度和准点率明显提高；枢纽场站建设滞后和乘车拥挤状况明显缓解；科技支撑作用显著增强，智能公共交通系统初步建成，运营调度、公众出行信息服务和安全应急管理更加高效；公共交通吸引力明显增强，公共交通出行分担率明显提升，城乡公共交通一体化水平全面提高。到2015年，市区人口300万以上的城市，基本实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，万人公共交通车辆拥有量达到15标台以上，城市公共汽（电）车进场率达到60%以上；市区人口100万至300万的城市，基本实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，万人公共交通车辆拥有量达到12标台以上，城市公共交通车辆进场率达到50%以上。到2020年，市区人口100万以上的城市，实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，万人公共交通车辆拥有量达到16标台以上，城市公共汽（电）车进场率达到70%以上，公共交通占机动化出行比例达到60%左右。市区人口100万以下的城市，参照上述指标和地方实际，确定城市公共交通发展目标。
公共交通可持续发展能力显著提升。公共交通法规政策和标准规范体系基本建立，优先发展理念深入人心，优先保障政策全面落实，可持续发展机制比较完善，城市交通综合管理稳步推进，社会监督更加到位。公共交通现代企业制度基本建立，行业队伍更加稳定。
二、主要任务
3.提升规划调控能力。
加强规划编制。推进城市综合交通规划和城市公共交通规划编制工作，经城市人民政府批准后纳入城市控制性详细规划。结合城市经济社会发展要求和公众出行需要，合理规划建设以公共汽（电）车为主体的地面公共交通系统，包括快速公交系统、现代有轨电车等大容量公共交通系统，优化线网结构、场站布局、换乘枢纽和重要交通节点设置，落实各种公共交通方式的功能分工，加强与步行、自行车等出行方式的协调，完善保障措施。
强化规划调控。倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，加强与有关部门协调，在编制和调整城市总体规划、土地利用总体规划、城市控制性详细规划时，应充分考虑城市公共交通发展和公众出行需要，统筹城市空间布局、功能分区、土地利用和交通需求，科学谋划公共交通发展与城市功能布局，提升公共交通引领城市发展能力。
推进规划落实。在城市人民政府领导下，建立城市交通运输、发展改革、公安、财政、国土、规划等部门共同参与的公共交通协调机制，明确职责分工，认真组织实施城市公共交通规划。应制定城市公共交通规划年度实施计划，确保规划执行到位。
4.提升公交基础设施服务能力。
完善公交基础设施服务网络。推动将城市公共交通枢纽场站（含换乘枢纽、调度中心、停车场、保养场、首末站、停靠站、候车亭等）以及配套服务设施（含步行道、自行车道、公共停车场等）建设，纳入城市旧城改造和新城建设规划，同步实施。积极协调落实公交枢纽场站建设用地，加快公交枢纽场站建设，方便运营调度和公众乘车，提高公共汽（电）车进场率。
完善公交基础设施投资政策。坚持以各级地方政府为主的原则，加大对公交基础设施的投资力度。对纳入城市公共交通规划范围内的基础设施，城市交通运输主管部门应列入投资建设计划。积极拓宽融资渠道，吸引社会资金参与城市公共交通基础设施建设和运营。
加强公交基础设施运营管理。健全管理制度，加大监管力度，维护运营秩序，保障运营安全。加强对公共交通枢纽场站及其配套设施的日常养护管理，保持公共交通枢纽场站使用权的稳定，保障正常运营。加强对公交基础设施运营管理人员的职业培训，提升管理效能和服务能力。
5.提升公共交通服务品质。
扩大公共交通服务范围。根据公众出行需求特点，适时调整和优化城市公共交通线网结构，提高线网密度和站点覆盖率，方便公众出行。积极推动城市公共交通线路向城市周边延伸；有条件的地区对城市周边农村客运班线实施公交化改造，努力扩大城市公共交通服务广度，增加服务深度。适应公众多样化的出行需求，积极提供通勤班车、社区接驳班车等多品种、多层次的特色公共交通服务。统筹规划城乡客运服务网络和设施建设，促进城乡客运资源共享，不断提高城乡公共交通一体化水平。稳步推进毗邻城市之间距离适中、客流量大的道路客运班线公交化改造，加强与城市公共交通的接驳换乘。完善促进城乡公共交通一体化发展的政策法规体系，明确准入退出、税费支持、补贴补偿、服务监管等方面的管理制度和保障措施；完善城乡公共交通一体化相关的标准规范体系，加快车型选择、安全监管、票制票价等方面标准规范的制修订进程。
提高换乘便利性。加强城市公共交通与其他交通方式的衔接，推进与城市综合客运枢纽相配套的城市公共交通场站和换乘设施建设，提高换乘效率。推进驻车换乘系统建设，在综合客运枢纽、轨道交通和快速公交系统主要换乘站周边，配套建设小汽车、自行车停车设施，方便换乘，并实行优惠的停车收费价格，鼓励公众选择城市公共交通出行。加强公共交通不同线路间的衔接，完善公交站台换乘条件和换乘票价优惠政策，提高换乘比例。
提高出行快捷性。结合城市特点，推动城市轨道交通和快速公交系统合理发展，加强轨道交通、快速公交系统与公共汽（电）车的衔接，完善换乘设施，构筑大容量快速城市公共交通系统。市区人口100万以上的城市以及暂不具备建设城市轨道交通条件的城市，应积极推进快速公交系统建设，并逐步形成快速公交网络。力争到2020年，全国快速公交系统线网运营总里程达到5000公里。积极推进城市公共交通优先车道和优先信号系统建设，逐步形成城市公共交通优先通行网络。力争到2020年，全国城市公共交通优先车道总里程达到15000公里。
提高乘坐舒适性。完善城市公共交通车辆技术标准和规范，提高车辆安全防护技术水平和乘坐舒适性。加快发展安全性能高、乘坐舒适的城市公共交通车辆，推广应用大容量、低地板公交车辆和空调车。完善公交车辆技术准入和维修检测制度，保障城市公交车辆技术状况良好。加快车辆更新改造和升级步伐，加快淘汰安全性能差、排放标准低的老旧车辆。积极推进混合动力、纯电动、天然气等新能源和清洁燃料车辆在公共交通行业的示范和应用，完善支持政策和配套设施，提高低能耗、低排放、清洁燃料等车辆应用比例。积极推广应用无障碍化城市公共交通车辆，完善无障碍设施，方便残疾人乘用。
6.提升公共交通安全保障能力。
落实企业安全生产主体责任。城市公共交通企业应加强安全生产管理，健全安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员，完善安全生产责任制，落实车辆、人员、场站、安全应急等方面的安全生产管理制度和标准规范，加大安全经费投入，并定期开展安全检查和隐患排查整治，全面落实企业安全生产主体责任。
加强应急管理。制定完善应对自然灾害、运营事故、恐怖袭击和公共卫生等突发事件的城市公共交通应急预案，并定期演练。城市公共交通应急预案应涵盖基础设施监控、车辆运行监测、突发事件预警、应急处置程序和措施等。积极推进城市公共交通车辆安装卫星定位和视频监控设施设备，提供实时报警、录像和图像传输等功能，加强对车辆、站台、换乘通道等重点区域的客流监测、运行状态评估、安全预警及信息服务。
加强安全监管。在城市人民政府领导下，建立有关部门“各司其职、各负其责、齐抓共管”的安全监管机制。完善城市公共交通枢纽场站、车辆等方面的安全标准和安全管理制度。落实监管责任，加大安全投入，定期组织安全检查和隐患排查。高度重视轨道交通运营安全管理。完善轨道交通工程验收和试运营审核制度，不符合试运营基本条件的轨道交通线路，一律不得投入试运营；完善轨道交通第三方安全评估制度，定期组织第三方专业机构开展轨道交通线路运营安全评估，提出改进意见和处置方案，并联合有关部门督促城市轨道交通运营企业整改落实。
增强公众安全意识。开展社会公众公共交通安全应急知识宣传教育活动，制定公众安全乘车行为规范和公共交通突发事件应急知识手册，组织开展公共交通安全应急知识竞赛、公共交通突发事件应急演练等活动，提高社会公众公共交通安全意识和安全防范能力。
7.提升公共交通智能化水平。
加快信息技术应用。按照智能化、综合化、人性化的要求，推进信息技术在城市公共交通运营管理、服务监管和行业管理等方面的应用，提高城市公共交通智能化水平。统一顶层设计，完善信息采集和分析手段，加快建设完善公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统。促进城市公共交通与其他交通方式，以及与城市道路交通管理系统的信息共享和资源整合，努力向公众提供全方位、跨市域的综合交通“一站式”信息服务。到2015年，市区人口300万以上的城市基本建成公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统；到2020年，市区人口100万以上的城市全面建成公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统。
完善移动支付体系建设。推广普及城市公共交通“一卡通”，完善技术标准，加快建设城市公共交通“一卡通”互联互通平台，推进城市公共交通“一卡通”跨市域、跨省域互联互通工作。到2020年，基本实现跨市域、跨省域的公共交通“一卡通”互联互通。
8.提升公交企业发展活力。
落实财税支持政策。推动城市公共交通发展资金纳入城市公共财政体系，并逐步提高城市公共交通投入资金占地方公共财政收入的比例。城市公共交通发展资金重点用于增加大容量公共交通系统、综合客运枢纽、公共交通场站建设以及车辆设备购置和更新的投入。落实《国家税务总局 交通运输部关于城市公交企业购置公共汽电车辆免征车辆购置税有关问题的通知》（国税发〔2012〕61号）要求，免征城市公共交通企业新购置公共汽（电）车的车辆购置税；落实《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建〔2009〕1008号）要求，及时足额发放城市公共交通行业成品油价格补助资金；落实《财政部 国家税务总局关于对城市公交站场道路客运站场免征城镇土地使用税的通知》（财税〔2013〕20号）要求，免征城市公共交通站场城镇土地使用税。落实《中华人民共和国车船税法》规定，推动出台减征或免征城市公共交通车辆车船税的实施政策。已开通运营城市轨道交通的城市，积极推动出台城市轨道交通运营企业电价优惠政策。
落实公共交通用地综合开发政策。推进城市公共交通设施用地综合开发，对新建城市公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发；对现有城市公共交通设施用地，在保障城市公共交通需求的前提下，支持原土地使用者通过依法申请调整土地利用规划，提高容积率，进行立体开发。城市公共交通用地综合开发的收益应专项用于城市公共交通基础设施建设和弥补城市公共交通企业运营亏损。
规范公交企业管理。城市公共交通企业应完善现代企业管理制度，规范法人治理结构。推进城市公共交通行业改革，建立激励和约束机制，鼓励规模经营、适度竞争，积极推进以服务质量招投标方式配置公共交通资源。城市公共交通企业应建立职工工资收入的正常增长机制，职工收入应充分体现岗位劳动强度和技术要求，与当地经济社会发展水平和社会职工平均工资水平相适应；严格按照国家规定，为职工缴纳各项社会保险，并保障职工正常的休息休假。完善公共交通驾驶员培养渠道，鼓励职业教育院校开设公共交通驾驶员培训专业，提高公共交通驾驶员专业化水平。
9.推进公交都市创建活动。
完善工作机制。公交都市创建城市应在城市人民政府领导下，建立由相关部门共同参与的组织协调机制，科学编制公交都市创建工作实施方案，细化建设目标、建设重点、保障措施、投资预算、融资方案、进度安排、有关部门职责分工等内容，并完善在规划、建设、用地、路权、资金等方面的配套支持政策。
建立创建工作平台。加强对公交都市创建过程的监督管理，建立创建活动情况年度报告制度，定期开展专项监督检查。及时总结创建工作经验，推动出台城市公共交通优先发展的长效支持政策和保障措施。建立公交都市创建城市经验交流机制，在部互联网平台设置“公交都市”创建专栏，促进各创建城市围绕公交都市创建工作经验和创建工作中的热点问题进行深入交流和研讨，共同提高公交都市创建工作成效。
加大支持力度。通过项目和资金引导，支持创建城市加快建设城市综合客运枢纽、城市智能公交系统、快速公交运行监测系统和加快推广应用清洁能源公交车辆。研究制定创建城市考核评价指标体系，经验收达到规定条件的，部授予“公交都市示范城市”称号。省级交通运输主管部门应参照部公交都市创建工作模式，组织辖区内各城市开展优先发展城市公共交通的相关活动，并对创建活动给予支持。
10.推进城市交通综合管理。
合理引导交通需求。根据城市交通供求状况，综合运用法律、经济、行政等手段，有效调控、合理引导个体机动化交通需求。在特大城市可尝试实施不同区域、不同类型停车场差异化收费和建设驻车换乘系统等需求管理措施。大力发展汽车租赁，加快建立汽车租赁管理法规体系，加强市场监管，积极引导汽车租赁企业规模化、网络化、品牌化发展。鼓励规模大、管理好、信誉高的汽车租赁企业依法设立分支机构，建立全国或区域性汽车租赁网络。大力推广出租汽车电话约车服务，加快建设出租汽车服务管理信息系统，制定出台电话约车支持政策和配套管理措施，方便公众乘车，减少出租汽车空驶。
落实交通影响评价制度。建立城市建设项目交通影响评价制度，对规划建设航空港、铁路客运站、水路客运码头、公路客运站、居住区、商务区等大型建设项目，组织开展交通影响评价，实施交通影响分析、预测和评估，提出预防或减轻交通影响的设计方案、管理措施和公共交通设施配建要求。按照交通影响评价结果，督促建设单位严格落实公共交通配套设施建设标准，并确保配套设施与城市建设项目主体工程同步设计、同步建设、同步验收。
11.完善票制票价和补贴补偿制度。
完善公共交通定价和调价机制。综合考虑社会承受能力、企业运营成本、交通供求状况和城市经济社会发展水平等因素，完善价格形成机制，科学制定城市公共交通票价。根据服务质量、乘车距离以及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次、差别化的票制票价体系，推行优质优价。建立城市公共交通票价与企业运营成本和政府补贴的联动机制，根据城市经济发展状况、社会物价水平和劳动工资水平等因素，及时调整城市公共交通票价，逐步改变城市公共交通票价严重背离企业运营成本的状况。
完善公共财政补贴补偿制度。建立城市公共交通企业成本评估制度、城市公共交通补贴补偿制度，合理界定公共财政补贴补偿范围。对城市公共交通企业执行政府指令的低票价，承担老年人、残疾人、学生等优惠乘车，以及持月票和“一卡通”优惠乘车等方面形成的政策性亏损，建议城市公共财政给予足额补偿；对城市公共交通企业车辆购置更新、技术改造，以及安全监控系统建设、安全设备购置、租赁场站、推进节能减排、经营冷僻线路等增加的成本，争取由城市公共财政予以适当补贴。
三、保障措施
12.加强组织领导。在城市人民政府领导下，建立有关部门共同参与的组织协调机制，将城市公共交通优先发展贯穿到城市规划、建设和社会公共管理的全过程，纳入到保障和改善民生、为民办实事的工作计划。紧密结合当地实际，加快制定贯彻落实《指导意见》、推动城市公共交通优先发展的具体实施意见和行动计划，并组织开展贯彻落实《指导意见》的宣传和监督检查工作。
13.健全法规标准。积极推动《城市公共交通条例》的立法工作，抓紧制定配套规章，加快完善城市公共交通管理的地方性法规、规章、管理办法或实施细则等，为城市公共交通规划、建设、运营、管理、安全、应急和政策支持提供法制保障。加快完善车辆装备、安全应急、运营服务、智能化、快速公交、考核评价、城乡公共交通一体化等方面的标准规范体系，为促进城市公共交通规范化发展提供基础支撑。
14.加强绩效评价和服务质量考核。研究制定城市公共交通绩效评价办法和评价指标体系，并定期发布重点城市的公共交通绩效评价结果。制定并落实城市公共交通运营服务标准和考核办法，细化城市公共交通服务质量考核指标体系，定期对城市公共交通企业运营服务质量实施监督考核。将考核结果作为衡量城市公共交通企业运营绩效、发放政府补贴、市场准入与退出的重要依据，促进城市公共交通运营资源向集约化程度高、服务质量好、社会效益显著的企业集中。
15.加强社会监督。健全城市公共交通重大决策程序，畅通公众诉求渠道，建立公众意见征集和反馈机制，提高公众参与广度和深度，实现公众参与的制度化、常态化。积极推行城市公共交通线网规划编制、线路开通和调整的公示制度和票价听证制度，研究建立城市公共交通企业运营成本和服务质量信息公开制度，接受社会监督。加强城市公共交通行业相关的协会、学会等中介组织的建设和管理，发挥中介组织桥梁纽带作用。转变政府职能，强化中介组织行业自律、协调和服务等职能，将科技推广、人才培训、标准制修订、行业精神文明建设、政策研究等事务性工作委托中介组织开展。
16.加强公共交通文化建设。积极开展多种形式的群众性公共交通出行文化活动。每年9月下旬，组织开展“公交出行宣传周”活动，广泛动员城市公共交通企业和社会公众积极参与，共同营造“低碳交通、绿色出行”的城市公共交通文化。组织开展城市公交企业和职工优质服务竞赛活动，提高职工服务意识和服务技能，培育爱岗敬业、乐于奉献的城市公交企业文化。认真总结城市公共交通发展历程，深入挖掘和整理行业标志性人物、事件和历史性物品，建设公共交通宣传基地。加强城市公共交通行业精神文明建设，培养和宣传行业文明企业和先进个人。
交通运输部
2013年6月14日
