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吉林省人民政府


吉政发[2005]8号



吉林省人民政府关于印发吉林省2005年对种粮农民直接补贴工作实施方案的通知

各市州、县(市、区)人民政府,省政府各厅委、各直属机构:

　　现将《吉林省2005年对种粮农民直接补贴工作实施方案》印发给你们,请认真组织贯彻落实。

　 吉林省人民政府　

二○○五年四月一日

　　吉林省2005年对种粮农民直接补贴

　　工作实施方案

　　为深入贯彻《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发〔2005〕1号)精神,进一步调动农民种粮积极性,提高粮食综合生产能力,做好我省2005年对种粮农民直接补贴(以下简称“粮食直补”)工作,根据财政部等五部门《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》(财建〔2005〕59号),在总结2004年工作经验的基础上,结合全省实际制定本方案。

　　一、基本政策

　　2005年粮食直补基本政策是,在2004年直补政策的基础上“大稳定、小调整”。

　　(一)“大稳定”是保持2004年粮食直补基本政策不变,直补力度不减。

　　1.粮食直补原则:一是补贴向粮食主产区倾斜,补给种粮农民;二是补贴办法简便易行,便于操作;三是补贴兑现及时,严禁截留、挪用、集体代领,严禁抵扣任何款项;四是补贴政策公平、公正、公开。2.粮食直补范围:区划前国家和省认定的商品粮基地县的种粮农户;非粮食主产区提供商品粮的县、乡的种粮农户和没有商品量乡村中的种粮大户;国有农场包括中省县直农场、林场、牧场、渔场的种粮农工。

　　参场、水库和机关、部队、院校、科研机构、企事业单位所办具有福利性质的农场和基地,不纳入补贴范围。依法征占、退耕还林(还草)的耕地不发放粮食补贴。3.粮食直补数额核定依据。(1)对市州、县(市、区)、乡(镇)和国有农场补贴资金核定。

　　首先,核定粮食商品量。省对市州、县(市、区)以农村税费改革时核定的1994-1998年5年计税常年产量为基数,扣除人均300公斤自留量,计算粮食商品量;城区粮食商品量的计算,在扣除自留量后,再扣除1994-1998年5年蔬菜平均产量(按蔬菜产量占粮食总产的比重,即25%计算)。城区乡(镇)蔬菜的扣除比例由区政府根据各乡(镇)蔬菜实际种植情况确定;国有农场粮食商品量,按2004年省核定的补贴面积和税费改革时确定的市州、县(市、区)平均计税单产、粮食商品率核定,其中在核定以水田为主的前郭灌区、辽河垦区和镇赉四方坨子农场商品量时,粮食商品率分别提高2个、1.5个和1个百分点。其次,用全省补贴资金总额、全省粮食商品量计算出全省斤粮补贴标准。在此基础上,通过各地粮食商品量和全省斤粮补贴标准计算出市州、县(市、区)及国有农场补贴数额。

　　市州、县(市、区)按照省以上核定办法,将补贴资金核定分解到乡(镇)。(2)对农户补贴资金的核定。

　　乡(镇)对农户按计税面积核定补贴资金数额。东部山区非粮食主产县(市、区)的乡(镇),可按农户粮食商品量由县(市、区)直接核定到农户。具体采用哪种办法由县(市、区)政府确定。国有农场按承包合同面积核定到农工。

　　(二)“小调整”是指在2004年直补政策基础上适量增加直补资金总额及对兑付时间进行调整。

　　1.适量增加直补资金总额。所增资金用于:

　　(1)将全省杂粮杂豆产量纳入享受补贴的粮食商品量所增加的支出。

　　(2)将9个国营农场实际粮食种植面积数多于统计年鉴面积的粮食产量纳入享受补贴的粮食商品量所增加的支出。

　　(3)比2004年适当提高补贴水平增加的支出。

　　2.调整直补资金兑付时间。由2004年分两次兑付到农户改为在5月10日前,一次性兑付到农户。

　　二、补贴资金管理

　　(一)补贴资金安排。

2005年,全省安排粮食直补资金18.5亿元,补贴资金在粮食风险基金中支付。

(二)补贴资金专户管理。粮食直补资金继续实行专户管理,专款专用。省、市州、县(市、区)财政部门在同级农发行开设的粮食风险基金专户下,设立对种粮农民直接补贴专账,对直补资金实行单独核算。乡(镇)财政所在乡(镇)政府所在地农村信用合作社开设“粮食直补资金”专户,办理补贴资金的收支业务。市州、县(市、区)财政局向乡(镇)下拨粮食直补资金时,应向同级农发行出具拨款文件或划拨方案。

　　(三)补贴资金拨付和发放。

　　1.拨付。粮食直补资金由省直接拨付到市州、县(市、区);城区补贴数额,由市州拨到区。国有农场补贴资金,由省拨到县(市、区),再由县(市、区)拨付到国有农场。

　　2.发放。直补资金发放由乡(镇)财政所和农场财务部门通过农村信用社具体操作。乡(镇)财政所和农场财务部门依据农户计税面积、农工承包合同面积编制直补资金花名册,张榜公布,并抄送当地农村信用社后,向农民、农工发放粮食补贴通知书,粮食补贴通知书需加盖支款单位在农村信用社的预留印鉴,农户、农工持粮食补贴通知书以及有效身份证件到信用社领取直补资金或转存。严禁乡(镇)财政所和农场财务部门直接发放现金。通过转包、转让、租赁等形式流转土地的,补贴资金兑现给现种粮户。

　　为方便资金兑付,农户直补资金测算,舍零取整,计算到元。各市州、县(市、区)、乡(镇)财政部门要分别建立直补台账。

　　各地不准挤占、截留、挪用粮食直补资金;不准集体经济组织代领;不准抵扣各种欠款和贷款;不准抵顶村内“一事一议”筹资和其他经营服务性费用。

　　三、直补工作实施步骤

　　第一阶段:宣传政策,制定方案。利用多种形式,深入宣传粮食直补政策,做到家喻户晓,人人明白,并将政策宣传工作贯彻始终。按照省方案要求,各市州、县(市、区)都要制定具体实施方案,4月中旬报省财政厅备案。

　　第二阶段:培训人员,搞好测算。省县两级分别举办直补工作培训班。省培训到县,县培训到乡(镇)和国有农场。各市州、县(市、区)按照方案要求,认真搞好测算,及时分解到乡(镇),4月20日前完成。

　　第三阶段:及时兑现,抓好落实。各地在5月10日前将粮食直补资金全部兑现到户,县(市、区)将兑现情况及时汇总后上报市州政府和省财政厅。

　　第四阶段:组织验收,搞好总结。5月底前,县(市、区)对粮食直补工作进行全面检查验收,并将检查验收结果上报市州政府;各市州对所辖县(市、区)进行核查;省采取随机方式进行检查。

　　四、组织领导及工作要求

　　(一)提高认识,落实责任。粮食直补工作关系到广大农民的切身利益,各地要进一步加强对直补工作领导,建立健全组织机构,稳定和充实工作人员,按照行政首长负责制的要求,各级政府主要领导要对本地粮食直补工作负全责,要责成财政部门牵头,由财政、发改委、税改办、农委、地税、粮食、物价、统计、监察、审计等部门和农发行、农村信用合作社组成粮食直补工作小组,分工协作,共同落实粮食直补工作,确保粮食直补工作平稳推进。

　　(二)加大宣传和督查工作力度。粮食直补政策宣传要做到“六到户”,即补贴范围和依据宣传到户,补贴金额核定到户,粮食补贴申请表填写到户,补贴数额公布到户,补贴通知书发放到户,补贴资金兑现到户。

　　各地要根据直补工作进展情况,组织督查组深入乡村进行督促检查,发现问题及时解决。对违反粮食直补政策,截留、挪用、抵扣直补资金的行为,坚决进行查处,予以纠正。直补资金兑付期间,从乡到县、县到省建立周报制度,及时掌握工作进展情况。

　　(三)落实直补经费。为保证粮食直补工作顺利开展,粮食直补工作经费原则上由各地财政预算安排,省级财政给予适当补助。

　　(四)认真做好信访工作。各级政府要按照分级负责,归口管理的原则,落实信访工作责任制。建立信访预警、预报制度,及时排查隐患,掌握动态。重大问题要及时上报,要耐心细致地做好思想工作,注意发现倾向性、苗头性问题,及时化解,维护农村社会稳定。

　　(五)加强粮食直补工作力量。在领导小组的直接领导下,各级财政部门要稳定充实人员,明确分工,抓好粮食直补的政策宣传、组织实施等工作,确保直补工作顺利进行。

　　本方案从2005年开始实施,如国家另有规定,省里再做调整。

《最高人民法院关于适用若干问题的规定（二）》（以下简称《公司法解释（二）》）第十八条第二款对公司清算义务人怠于履行义务，导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算时，清算义务人对公司债务的连带清偿责任作出规定，本文拟对无法清算的举证责任承担进行探讨。

“无法清算”属于消极事实，与之相对应的“可以清算”属于积极事实。简言之，消极事实就是指某事物不存在的事实；积极事实就是指某事物存在的事实。“消极事实不能直接为人们所感知,而只能通过思维来认识这一特殊的客观事实的存在状态”，它不含有任何物质形态，在时空坐标系中不能被直接定位，也没有留下任何“痕迹”，故消极事实本身没有证据可予以证明。只有在特殊情况下，根据“谁主张，谁举证”的原则，消极事实的主张者才负有举证责任。只是与积极事实不同，消极事实的证明方式不是直接提供证据的方式，而只能是间接证明的方式——运用经验法则来推测消极事实的盖然性面貌或通过辩证逻辑思维的方式明确其真伪。


一、“无法清算”举证责任分配规则

根据上述消极事实举证责任分配原理，“无法清算”举证责任分配应适用民事诉讼法第六十四条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《规定》）第二条“谁主张，谁举证”的规定和第七条举证责任实质分配的规定。只要原告提供的证据（如人民法院因债务人下落不明或无财产可供执行的中止执行裁定或终结本次执行裁定）证明债务人“无法清算”存在一定的可能性，即视为债权人对“债务人无法清算”的主张完成了初步的或行为意义上的举证责任。然而，该消极事实结果意义上的举证责任由谁承担，取决于被告清算义务人对“无法清算”的态度：如果清算义务人未出庭，法院缺席判决清算义务人承担连带清偿责任；如果清算义务人出庭，在法庭辩论阶段，由审判人员向清算义务人调查“债务人是否无法清算”，如果清算义务人明确表示“债务人无法清算”或经审判人员充分说明和询问后仍不置可否的，构成诉讼上自认，可认定“债务人无法清算”；如果清算义务人否定“债务人无法清算”的事实，就等于主张“债务人可以清算”，则清算义务人应当对“债务人可以进行清算”（包括债务人已经在诉前进行了清算或截至诉讼债务人虽未进行清算但能够进行清算）提供证据（本诉前法院受理债务人清算的法律文书或债务人的财产、账册、重要文件）加以证明，否则承担举证不能的不利后果——法院直接认定债务人“无法清算”，进而判决清算义务人对债权人承担连带清偿责任。进一步而言，清算义务人否认“无法清算”导致该消极事实结果意义上的举证责任由债权人转移至清算义务人。


二、初步或行为意义上的举证责任

“无法清算”作为一种消极事实不具有任何物质形态，其本身没有证据予以证明。所以，诉讼中，只要债权人用经验法则能够证明“无法清算”的存在具有一定的可能性即完成了证明责任，也即完成了行为意义上的举证责任。债权人完成初步或行为意义上的举证责任的关键是，债权人如何用经验法则对债务人“无法清算”事实的证明达到盖然性程度。

首先，债权人根据已知事实可以推定债务人“无法清算”（债务人公司财产、账册、重要文件等灭失）。一是工商资料显示债务人尚未经过清算。根据我国公司法、企业法人登记管理条例的相关规定，公司经过清算并注销登记是公司退出市场的必经程序，若债务人工商资料未显示债务人经过清算，债权人有充足理由相信该公信力文件所表明的事实。二是债务人已人去楼空，法院以债务人无财产可供执行为由作出的中止执行裁定或终结本次执行裁定。

需要特别说明的是，中止执行裁定或终结本次执行裁定是债权人证明债务人“无法清算”的核心证据，因为上述裁定往往载明债务人“人员下落不明”、“无财产可供执行”；债权人据此有充足理由认为：经过公权力机关穷尽调查手段仍未查得债务人的财产以供执行，说明债务人财产确实已经灭失，导致“无法清算”。况且，同样是法院作出的文书，中止执行或终结本次执行的裁定已经载明债务人无财产可供执行、人员下落不明等事实，其在证据资格上，与法院终结清算程序的裁定无异；在证明力上，其亦足可以使债权人达到应有的证明标准。所以，笔者认为，根据《规定》第七条，通过举证责任分配制度可以解决的问题，没有必要让债权人花费八个月甚至更多的时间去法院取得一个本不必然应由其取得、亦非必不可少的证据。所以，如果债权人提供了法院以债务人无财产可供执行为由作出的中止执行裁定或终结本次执行裁定，即可视为其完成了债务人“无法清算”的举证责任。

其次，债权人根据经验法则可以推定债务人“无法清算”。出现解散事由时及时自行清算或申请破产清算是清算义务人寻求有限责任原则和法人制度保护的明智选择，然而清算义务人却放弃这一法律保护之“利”，寻求承担连带责任之“害”，根据人具有趋利避害的本性之常识，债权人有充足理由相信，清算义务人这种“趋害避利”其实是由于债务人实际上已经“无法清算”而造成。债权人完成了上述举证，就达到了应有的证明标准。


三、结果意义上的举证责任

如果清算义务人自认（广义上包括不出庭参加诉讼）债务人“无法清算”，则法院可直接认定“无法清算”，就不会有消极事实导致举证责任的转移，也不会有清算义务人对“债务人可以清算”的事实主张具有结果意义上的举证责任。但是，如果清算义务人否认债务人“无法清算”，根据博登海默的辩证逻辑的思维方法，就等于清算义务人提出了“债务人可以清算”的事实主张，那么“无法清算“的举证责任转移给清算义务人。清算义务人应根据“谁主张，谁举证”的原则提供证据证明债务人“可以清算”（包括有条件进行清算和已经进行清算）；且证明应达到“足以使人怀疑债务人无法清算”标准——可以清算的概率大于“无法清算”的概率——债务人有财产、账册、重要文件等齐备或者有法院法律文书证明其已经开始清算；否则，由清算义务人依法承担举证不能的不利后果——法院以“无法清算”存在的概率大于“可以清算”为由，认定债务人确实“无法清算”，进而要求清算义务人承担连带清偿责任。

清算义务人承担举证责任的关键是，如何证明才算达到了“足以使人怀疑债权人无法清算”。就清算义务人而言，如其反对债权人“债务人无法清算”的主张，则要对债务人“可以清算”（有财产、账册、重要文件等可以进行清算的条件或债务人诉前已经进行清算）这一积极事实进行证明，并且达到“足以使人怀疑债务人无法清算”的标准，提供以下证据之一即可：（1）债务人公司财产、账册、重要文件等齐备（债务人虽未进行清算，但可以进行清算）；（2）诉讼前，人民法院受理债务人清算的法律文书（诉讼前债务人已经清算）。

让清算义务人承担上述举证责任是基于《规定》第七条、第七十五条，综合考虑举证能力、证据距离等因素。第一，清算义务人作为债务人的投资者、经营管理者，掌控债务人的财务状况和经营决策权，因而与债务人是否已经进行清算的证据（诉讼前法院作出的受理破产清算的法律文书或强制清算的法律文书）、债务人能否进行清算的证据（债务人财产、账册、重要文件）距离较近，而债权人作为第三人无法或不易知晓债务人能否进行清算或已经进行清算的真实情况，故举证能力相对较弱。第二，清算义务人作为债务人公司的投资者、经营管理者持有债务人公司“可以清算”的证据，如果其不能提供，则可根据《规定》第七十五条推定债务人“无法清算”。第三，清算义务人怠于履行清算义务本身是一种违法行为，更是一种违背诚实信用原则的行为，违法者不应从违法行为中获利，因而由清算义务人承担积极事实的举证责任是法律公平原则的要求。

需要特别提出的是，除提供上述两种证据加以证明外，清算义务人提出的任何抗辩均不能成立。所以，实践中，如清算义务人仅提出债务人“可以清算”的主张，而拿不出债务人的财产、账册、重要文件等或诉讼前法院作出的受理债务人清算的法律文书，此时法院正确的做法应是：判定清算义务人举证不能而直接认定债务人“无法清算”，进而判决清算义务人对债权人承担连带清偿责任。而实践中，法院中止诉讼、要求债权人向法院申请债务人清算的做法是欠妥的。因为如此便免除了清算义务人积极事实主张的举证责任，这显然是违反了《规定》第二条、第七条，无异于将债权人“启动清算程序”作为诉讼的前提。

总之，“‘无法清算’情形下对清算义务人无限责任的追究，不以启动清算程序为前提”是《公司法解释（二）》第十八条第二款的生命力所在。片面强调“谁主张，谁举证”的原则，将“无法清算”的举证责任全部归于债权人，既违反证据学原理和《规定》第二条、第七条的规定，更有可能使清算程序事实上成为“无法清算”情形下对清算义务人无限责任追究的前置程序，导致司法解释出台的初衷落空。


（作者系北京市司法局副局长）