最高人民检察院关于在办理盗窃案件中如何理解和处理盗窃“自家”或“近亲属”财物问题的批复
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最高人民检察院关于在办理盗窃案件中如何理解和处理盗窃“自家”或“近亲属”财物问题的批复
最高人民检察院关于在办理盗窃案件中如何理解和处理盗窃“自家”或“近亲属”财物问题的批复
最高检
四川省人民检察院：
你院对最高人民法院、最高人民检察院一九八四年十一月二日《关于当前办理盗窃案件中具体应用法律的若干问题的解答》中关于“要把偷窃自己家里或近亲属的，同在社会上作案的加以区别”如何理解和处理的请示收悉。
经与最高人民法院共同研究，基本同意你们对“近亲属”和“自己家里”的理解以及对这类案件的处理意见。按照《刑事诉讼法》第五十八条第五项之规定，“近亲属”是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹。偷窃近亲属的财物，应包括偷窃已分居生活的近亲属的财物；偷窃自
己家里的财物，既包括偷窃共同生活的近亲属的财物，也包括偷窃共同生活的其他非近亲属的财物。对此类案件，一般可不按犯罪处理；对确有追究刑事责任必要的，在处理时也应同在社会上作案的有所区别。
此复。
1985年3月21日
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对《救助办法》取代《收容办法》的探讨
沈岐红* 信阳师范学院政法学院 河南 信阳 464000
摘要：《收容办法》为《救助办法》所取代是历史的进步。《收容办法》违宪、违法，其废止是对宪法和法律的维护。《救助办法》的实施，很明显地体现了行政机关执政观念上的变化，即由过去的强制管制变成现在的服务管理。然而，《救助办法》所带来的新的治安问题与财政压力等不足，使我们应该对其有清醒的认识。
关键词：《收容办法》 《救助办法》 违宪、违法 进步性 不足
2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨救助管理办法》（以下简称《救助办法》）正式生效，与此同时，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容办法》）正式退出历史舞台。《收容办法》的废除，其根本原因是什么？《救助办法》的进步性表现在哪里？《救助办法》还存在哪些不足？本文就这些问题作一些探讨。
一
《收容办法》的实施二十多年来，其产生的“恶果”不断见诸报端，有人甚至认为它是“恶法”，学者们也对其是否违宪莫衷一是。关于它的废除，正式的新闻稿这样说的：国务院常务会议认为“我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，1982年5月国务院发布施行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经不适应新形式的需要”，真如其说吗？笔者认为，《收容办法》违宪、违法，其存在是对我国的宪法和有关法律的违背，应该变更或撤消。
第一，《收容办法》违反我国现行宪法。我国的宪法第三十七条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。而《收容办法》则赋予了行政机关具有剥夺或限制人身自由的权力。宪法作为我们国家的根本大法，其权威性和神圣性不容侵犯。如果行政机关仅凭制定的规定性文件就能剥夺和限制公民的人身自由，那么，宪法的神圣地位何在？
第二，《收容办法》违反我国的有关法律。我国的《立法法》第八条第五款规定：对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。《立法法》第九条规定全国人民代表大会及其常务委员会有权决定授权国务院先制定行政法规，但对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施与处罚、司法制度等事项除外。《立法法》颁布施行于2000年7月，无论按上位法优于下位法的原则，还是按新法优于旧法的原则，《收容办法》都违反了《立法法》的有关规定，原本从《立法法》生效起，它就应该自动失效。①
行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得同宪法、法律、行政法规相抵触。《收容办法》作为国务院制定的行政法规，其内容违反我国宪法和有关法律，其废除是必然的。
二
《救助办法》取代《收容办法》，其目的是从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员救助问题，完善社会救助制度和相关法规。《救助办法》共18条，内容包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员救助的原则，救助站的设立和管理，救助的范围，为救助人员提供的救助内容，救助站工作人员的行为，以及对违反者的责任追究等，标志着我国对在城市流浪乞讨人员的救助工作进一步完善。《救助办法》的制定，从某种程度上可以说是一个进步，一个成功。具体说来，《救助办法》的成功之处表现在：
第一，《救助办法》更加人性化，把强制收容变为自愿救助。《救助办法》规定，凡符合条件的，只须如实提供本人的姓名等基本情况，均可根据自愿原则，决定自己是否接受救助，且来去自由。救助站和受救助人员身份平等，救助站对于流浪乞讨人员的救助，既不会是施舍，也不会是恩赐。在救助站里，救助站向受救助人员提供符合食品卫生要求的食物和符合基本条件的住宿，如果突发疾病，救助站及时将其送往医院救助，而且还帮助受救助人员联系亲属或单位。对离开救助站没有交通费返回的还发给乘车凭证，这些规定，都切实地体现了“救助”与“服务”。
第二《救助办法》突出了救助经费的来源。《救助办法》第三条规定是：县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，并应当将救助工作所需经费列入财政预算予以保障。这就确定了救助经费的来源——当地财政，而非救助站自己的筹措，自负盈亏。这就避免了许多制度性漏洞和腐败问题，防止了救助工作人员对受救助人员的敲诈勒索。同时，《救助办法》第三条还规定“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，这表明国家希望救助工作社会化，丰富了救助经费的来源。
第三，详细界定了受救助对象的范围，切实使真正的救助对象得到救助。《救助办法》细则中规定，城市生活无着的流浪乞讨人员指因自身无力解决食宿、无亲友投靠，又不受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市乞讨度日的人员，它向我们传达的是并不是所有的流浪乞讨人员都能得到救助，只有同时具备这四个条件，才能被救助。这些对救助对象资格认定的规定，既立足了当地的财政收入水平，又能为社会公平所接受。
第四，公安机关不再参与管理，仅仅充当服务的角色。《收容办法》在实施中的种种不尽人意可以说是公安机关的强制色彩太浓造成的。而在《救助办法》中，只在第四条规定公安部门在其职责内做好相应工作；第五条规定公安机关在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知、引导、护送。由此可以看出公安机关只有告知、引导、护送的义务，而没有命令、指示、要求的权力，公安机关不再体现出任何强制的色彩。
第五，充分保障被救助人员的人身财产权利，对救助站工作人员的职责作了详细的规定。《救助办法》第八条规定救助站为救助人员提供的住处，应当按其性别分别住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理，第九条规定“救助站应当保障受救助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全。与此同时，《救助办法》在第十四条对救助站工作人员的职责作了详细的规定，并公布了对违反职责的处罚，这些规定，使救助人员的人身及财产有了保障，使他们感到更加安全。
三
当然，在《救助办法》获得好评的同时，我们也不应该忽略其不足，尤其是其在实施过程中可能产生的种种新的问题，谨防出现执法偏差的现象存在。《救助办法》在实施过程中可能会带来的问题有：
第一，加重当地的财政负担。《救助办法》明确了救助经费的来源，保障了《救助办法》的实施，但这一庞大的开支， 无疑会给救助站所在地的财政带来巨大的压力。救助站的设立，救助站内设备的购买，以及一日三餐的完全免费，这些加起来肯定不是一个小数字。试想，如果救助站所在地本身就很贫困，每年需要国家拨给大量的扶贫款支持财政，那么，它又怎能保障救助经费的到位？中南财经政法大学教授乔新生说，我们在执行《救助办法》是应当心过分理想化，要立足国情、省情、市情，比如对城市生活无着人员的救助，应当建立在我们现有的财政收入的基础上，注意保障投入，保持平衡，否则，对其他贫困人员就是一种不公平。所以说，我们在实施《救助办法》时，应与当地财政状况联系在一起，合理分配经费，积极鼓励社会和个人参与进来。
第二，会给当地带来新的治安问题。受救助人员的“来去自由”会给当地社会治安管理带来一定的冲击。社会治安管理从一方面上看是对个人自由的一种限制，而从另一方面来看，其实质不过是对大多数人自由的保障，《救助办法》不应回避社会治安管理问题，而应规范受救助人员的自由，使其自由更加合理、可行。
第三，《救助办法》可能会给一些身强力壮的懒汉以可乘之机。我国宪法规定，公民有劳动的义务。而对于城市流浪乞讨人员来说，一部分年老、疾病或者丧失劳动能力的人，他们有权利从国家或社会获得基本的物质保障；而另一部分有劳动能力的乞讨者， 他们有通过劳动获得物质报酬的权利，这同样也是他们的义务。对有劳动能力的乞讨者，救助站的职责应该是给他们提供劳动机会，创造劳动条件，使受救助人员的权利和义务达到均衡。
第四，关于救助时间与救助次数的规定，《救助办法》也显得不尽合理。《救助办法》细则中将救助时间规定为一般不超过10天，而对救助次数没作规定，这就会使一部分受救助人员在一个地方接受救助后又逃到另一个地方接受救助，这不仅造成了救助资源的浪费，而且会使救助行为成为某一部分人的保护伞，不利于社会公平。因此，应该缩短救助的时间（一般以五天为宜），规定救助的次数（不超过三次）。
四
总之，《救助办法》与《收容办法》相比，其进步性是无容置疑的，因此，它受到了专家、学者的称颂，然而，法的制定并不等于法的实施，《救助办法》的立法宗旨能否得到贯彻，关键在于是否严格执行。这无疑是对我们广大执法者水平的考验。
但是，我们也不能盲目乐观，严格按《救助办法》办事并不意味着问题的解决，因为造成问题的真正的社会根源——城乡二元制格局以及由此而形成的户籍制度并未因此而改变②，要想真正解决问题，必须改革现行的户籍制度，恢复并保障公民的迁徙自由权，只有这样，我们的社会救助才会更具有实际意义。
注 释： ①童之伟 《孙志刚案提出的几个学理性问题》 《法学》 2003年第7期
②殷啸虎 《收容制度若干问题的法理分析》 《法学》 2003年第7期
参考文献：
（1） 《中华人民共和国国务院公报》 2003年第21号
（2） 《六问收容制度》 《南方都市报》 2003年5月27日
（3） 杨瑞春 《别了收容站》 《南方周末》 2003年6月26日
（4） 《民政部官员专访》 http://www.jcrb.com/zyw/n146/ca80719.htm
（5） 蒋德海 《违宪还是违法》 《法学》 2003年第7期
安徽省人大常委会
安徽省人民代表大会常务委员会关于批准《淮南市物业管理规定》的决议
（2006年8月25日安徽省第十届人民代表大会
常务委员会第二十五次会议通过）
安徽省第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议审查了《淮南市物业管理规定》，决定予以批准，由淮南市人民代表大会常务委员会公布施行。
淮南市物业管理规定
（2006年6月22日淮南市第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过 2006年8月25日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准）
第一条 为了规范物业管理活动，维护业主和物业管理企业的合法权益，改善人民群众的生活和工作环境，根据国务院《物业管理条例》和《安徽省物业管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域内物业管理活动及其监督管理工作。
第三条 市房地产行政主管部门负责全市物业管理活动的监督管理工作，区、县房地产管理部门对本辖区内物业管理活动进行监督管理，指导业主委员会的工作，协调业主委员会与物业管理企业的关系。
建设、规划、工商、物价、公安、市容、水利等行政管理部门应当在各自职责范围内对物业管理活动进行监督管理。
社区居民委员会应当协助区、县房地产管理部门做好本社区内的业主大会的成立工作，并对业主大会、业主委员会的活动进行指导和监督。
第四条 符合业主大会成立条件尚未成立的物业管理区域，建设单位应当书面报告区、县房地产管理部门，并提供业主清册、物业建筑面积、物业出售并交付使用时间等文件资料；建设单位未及时书面报告的，业主可以向区、县房地产管理部门提出成立业主大会的要求。
第五条 区、县房地产管理部门应当在接到建设单位的书面报告或者业主的要求后，及时会同社区居民委员会，指导成立首次业主大会会议筹备组。
筹备组一般由5名成员组成，其中社区居民委员会代表、建设单位代表各1人，业主代表3人，筹备组组长由业主代表担任。筹备组成员名单应当自成立之日起7日内以书面形式在物业管理区域内公告。
筹备组应当自成立之日起30日内，在区、县房地产管理部门的指导下，召开首次业主大会会议。
第六条 本规定实施前，已建成投入使用的物业管理区域，原建设单位不存在的，由物业所在地的区、县房地产管理部门指导成立业主大会筹备组；属于房改出售公有住房的，由房改出售公有住房的单位参加业主大会筹备组。有多家房改出售公有住房单位的，由出售公有住房套数最多的单位参加业主大会筹备组。
第七条 业主大会筹备组应当履行下列主要职责：
（一）拟定业主公约草案、业主大会议事规则草案；
（二）拟定业主委员会的选举办法草案；
（三）确认业主的身份及其在首次业主大会会议上的投票权数；
（四）提出业主委员会委员候选人名单，并在首次业主大会会议召开之前，将名单在物业管理区域内公示7日以上；
（五）确定首次业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容，做好会务工作。
第八条 业主委员会应当由5至15人单数组成，其成员不得在本物业管理区域内的物业管理企业及其关联企业任职。业主委员会每届任期由业主大会确定，一般为3年，其组成人员可以连选连任。
业主委员会委员缺员超过40%的，应当召开业主大会会议增补。业主委员会不组织增补工作的，区、县房地产管理部门应当责令业主委员会限期增补。
第九条 分期建设的物业达到成立业主大会条件时，选举业主委员会成员一般为5人，每期入住后再增选业主委员会成员，直至本届业主委员会任期届满重新选举。
第十条 除首次业主大会会议外，业主大会会议由业主委员会负责召集。
业主大会会议每年至少举行一次。符合法定条件提议召开业主大会临时会议的，业主委员会应当在30日内召开；逾期未召开的，房地产管理部门应当督促业主委员会召开。
业主委员会集体辞职的，或者违反法律法规，侵害多数业主合法权益，经区、县房地产管理部门指出拒不改正的，按本规定第五条重新选举业主委员会。
第十一条 业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式。采用书面形式征求意见的，应当将所讨论的议题文稿入户送交业主并由业主签字确认。
第十二条 依法选举产生的业主委员会应当在规定的期限内，将有关资料报区、县房地产管理部门备案，并将备案的有关情况告知物业所在地的街道办事处（乡镇人民政府）、社区居民委员会和辖区派出所。
业主委员会备案的有关内容发生变更的，应当重新备案。
第十三条 区、县房地产管理部门对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明。业主委员会应当依法刻制和使用印章。
以业主委员会的名义发布信息，必须经业主委员会会议作出决定，加盖印章方可对外公布。
第十四条 业主委员会每半年至少召开一次会议，业主委员会会议由主任或受主任委托的副主任召集并主持。三分之二以上业主委员会委员要求召集的，业主委员会主任应当及时召集。
业主委员会会议应当有过半数委员出席，作出的决定应当经全体委员过半数同意。
第十五条 业主委员会应当建立业主名册，并指定专人保管。业主名册应当包括业主的姓名、房号、建筑面积、联系方式等内容。
产权发生变更或者联系方式改变的，业主应当及时告知业主委员会和物业管理企业。
建设单位、物业管理企业应当协助业主委员会建立业主名册。
业主名册仅供核对业主身份、投票权数及通知业主参加会议使用，不得用于其他目的。
第十六条 业主委员会委员资格终止的，应当自终止之日起3日内将所保管的档案资料、印章及其他属于业主大会所有的财物移交给业主委员会。未按时移交的，可由辖区派出所协助移交。
第十七条 业主大会、业主委员会对重大事项作出决定，使少数业主合法利益受到损失的，受益业主应当给予相应补偿。
第十八条 物业管理企业应当在资质等级许可的范围内从事物业管理活动，不得转让或者以出租、挂靠、外借等形式变相转让资质证书。
第十九条 外地物业管理企业进入本市承揽物业管理业务的，应当持资质证书、营业执照、税务登记等资料，到市房地产行政主管部门备案。
第二十条 一个物业管理区域应由一个物业管理企业管理。分期开发建设的，前期建成部分已确定物业管理企业的，后期建设部分不再另行选聘物业管理企业。
第二十一条 建设单位应当按照下列规定时限完成前期物业管理的招标投标工作:
（一）预售商品房在取得商品房预售许可证前；
（二）现售商品房在正式销售30日前；
（三）非出售的新建物业在交付使用90日前。
第二十二条 前期物业管理招标投标活动中的评标由建设单位代表和物业管理方面的专家组成的评标委员会负责。评标委员会成员由5人以上的单数组成，其中专家人数不得少于成员总数的五分之三。
评标委员会专家由招标人从专家库中随机抽取产生。与投标人有利害关系的人不得进入项目的评标委员会。
建设单位应当将与物业管理企业签订的前期物业服务合同报送市房地产行政主管部门备案。
第二十三条 新建住宅物业的建设单位在办理房屋预售手续时，应提供物业管理方案，并按物业总建筑面积的3‰提供物业管理用房，但最低不得少于50平方米。
物业管理方案包括：物业管理用房面积及其座落位置、建设单位与物业管理单位签订的前期物业服务合同；物业管理企业的营业执照和资质证书；业主临时公约；住宅区公共配套设施设备明细表；建筑面积5万平方米以上的住宅物业应当提供前期物业管理项目招标投标备案表。
本规定实施以前已出售的物业，其管理用房面积标准由市人民政府另行规定。
物业管理用房应当包括物业管理办公用房、业主委员会办公用房和保安人员值班用房、门卫房等。
第二十四条 建设单位提供的物业管理用房应当为地面以上能够独立使用的房屋，并具备水、电基本使用功能。违法建筑、临时建筑、公共场所或者公共部位不得作为物业管理用房。
第二十五条 物业管理服务合同解除后，物业管理企业应当退还多收的物业管理服务费和其他费用。有过错的，应当依法赔偿损失。
第二十六条 物业服务收费区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。住宅物业服务费、小区车辆停放管理费、装饰装修垃圾清运费等物业服务收费实行政府指导价；非住宅物业服务费等其他收费实行市场调节价。
政府指导价由市、县价格行政主管部门会同同级房地产行政主管部门根据物业服务等级标准确定，并定期调整和公布。具体收费标准由业主大会或业主委员会与物业管理企业在物业服务合同中约定；双方约定不成的，可以申请价格行政主管部门协调。物业管理企业应当将约定的收费标准报市、县价格行政主管部门和物业管理行政主管部门备案。
第二十七条 业主或物业使用人因装饰、装修等产生的建筑垃圾，应当按照物业管理企业指定的地点统一堆放，并按规定交纳清运费用，由物业管理企业统一清运。
第二十八条 业主应当根据物业服务合同的约定交纳物业服务费用。物业服务费可以每月收取一次，也可以半年收取一次，双方另有约定的，从其约定。
新建商品房物业服务费的收取时间自领取钥匙时开始计算；未领取的，自建设单位通知交房的最后期限开始计算。
第二十九条 建设单位或者房屋出售单位空置的物业和业主尚未使用的物业，应全额交纳物业服务费。
业主出售物业时，应当结清物业服务费等相关费用。
业主与物业使用人约定由物业使用人交纳物业服务费用的，从其约定，业主负连带交纳责任。
第三十条 业主对物业管理企业提供的属于物业管理服务合同约定的服务不满意的，可以向业主委员会、物业管理企业或房地产管理部门投诉，但不得拒绝交纳物业服务费。
业主联名或者业主委员会要求解除物业管理服务合同的，在解除合同的程序未履行完毕前，不得拒绝交纳物业服务费。
第三十一条 物业管理企业对其管理区域内的违反相关法律法规规定的行为应当予以劝阻、制止；劝阻、制止无效的，应当及时报告业主委员会和有关行政管理部门。
有关行政管理部门应当在接到物业管理企业报告后的2个工作日内调查处理。损坏绿化及设施，装饰、装修房屋时拆改房屋承重结构等违法行为，由建设行政主管部门查处；违法搭建建筑（构）物，违反规定摆摊设点、占道经营，随意倾倒生活、建筑垃圾等破坏市容环境和超标排放噪声的行为，由城市管理行政执法机构查处；擅自改变房屋用途或外貌，侵占、损坏物业共用部位、共用设施设备等行为，由房地产行政管理部门查处；堆放易燃、易爆、剧毒或者含有放射性物质的物品，排放有毒、有害物质等行为，由公安部门查处；在宅院内私自打井等违法行为，由水利行政管理部门查处。
第三十二条 车辆在物业管理区域内的公共场地、道路上停放、收费及其使用等管理事项，由业主大会或业主委员会决定。收费标准参照物价部门的规定确定。车主对车辆保管有要求的，由车主和物业管理企业另行签订保管合同。
载重量超过0.5吨的货车和超过9座的客车不得在住宅物业管理区域内停放,因施工等特殊需要的除外。
物业管理区域内停放车辆不得影响其他车辆和行人的正常通行,不得占用公共绿地和公共活动场地,不得产生噪声等环境污染。
第三十三条 物业管理区域内的机动车停车场（库），应当提供给本物业管理区域内的业主、物业使用人使用。停车位不得转让给物业管理区域外的单位、个人。
第三十四条 物业管理区域内下列配套设施设备归全体业主所有：
（一）物业管理用房；
（二）按规划配建的非机动车车库；
（三）公共绿地、道路、场地，共用走廊通道；
（四）建设费用已分摊进入房屋销售价格的其他物业；
（五）建设单位以物业买卖合同或其他书面形式承诺归全体业主所有的物业；
（六）其他依法归全体业主所有的设施设备。
建设单位申请归全体业主所有的房屋所有权初始登记时，由房地产登记机构予以记载，但不颁发房地产权证书。业主委员会成立后，房地产登记机构应当向业主委员会提供记载的内容。
第三十五条 新建商品住宅、公用住宅以及住宅区内的非住宅物业出售时，物业买受人应当按照国家、省和本市的规定，交纳专项维修资金。未交纳专项维修资金的业主应当补交。补交的具体办法由市房地产行政主管部门制定。
专项维修资金应当用于物业的共用部位、共用设施设备的大修、更新和改造，不得挪作他用。
第三十六条 专项维修资金由市、县人民政府确定的机构负责统一管理，实行专户存储，按幢建帐，按户核算制度。
专项维修资金低于规定数额的30%时，由业主大会按各业主占有的物业建筑面积续筹。续筹比例和方式由业主大会决定。
第三十七条 物业共用部位、共用设施设备的中修、小修由业主委员会或物业管理企业提出方案和资金预算，并组织相关业主讨论决定。
第三十八条 高层住宅的电梯、高压水泵日常运行费用和维护费用纳入物业服务费。
首次电梯更新费由建设单位支付，交市专项维修资金管理机构，实行专户存储，专款专用。
第三十九条 违反本规定的行为，国务院《物业管理条例》和《安徽省物业管理条例》等法律法规有处罚规定的，依照其规定处理。
第四十条 违反本规定第四条规定，未将物业管理区域符合业主大会成立条件的情况书面报告区、县房地产管理部门，或者未按照规定提供有关资料的，由区、县房地产管理部门责令限期改正。
第四十一条 违反本规定第十九条规定，外地物业管理企业进入本市从事物业管理活动未到市房地产行政主管部门备案的，由市房地产行政主管部门责令其限期改正。
第四十二条 物业管理企业违反本规定第三十一条第一款规定，对违法行为未予劝阻、制止或者未及时报告有关行政管理部门的，由市房地产行政主管部门责令改正；造成严重后果的，依法承担相应的法律责任。
第四十三条 房地产管理部门以及其他有关行政管理部门的工作人员利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处，不依法履行监督管理职责，或者对报告的违法行为不予查处的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；造成损失的，依法予以赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 本规定自2006年10月1日起施行。
沈岐红* 信阳师范学院政法学院 河南 信阳 464000
摘要：《收容办法》为《救助办法》所取代是历史的进步。《收容办法》违宪、违法，其废止是对宪法和法律的维护。《救助办法》的实施，很明显地体现了行政机关执政观念上的变化，即由过去的强制管制变成现在的服务管理。然而，《救助办法》所带来的新的治安问题与财政压力等不足，使我们应该对其有清醒的认识。
关键词：《收容办法》 《救助办法》 违宪、违法 进步性 不足
2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨救助管理办法》（以下简称《救助办法》）正式生效，与此同时，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容办法》）正式退出历史舞台。《收容办法》的废除，其根本原因是什么？《救助办法》的进步性表现在哪里？《救助办法》还存在哪些不足？本文就这些问题作一些探讨。
一
《收容办法》的实施二十多年来，其产生的“恶果”不断见诸报端，有人甚至认为它是“恶法”，学者们也对其是否违宪莫衷一是。关于它的废除，正式的新闻稿这样说的：国务院常务会议认为“我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，1982年5月国务院发布施行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经不适应新形式的需要”，真如其说吗？笔者认为，《收容办法》违宪、违法，其存在是对我国的宪法和有关法律的违背，应该变更或撤消。
第一，《收容办法》违反我国现行宪法。我国的宪法第三十七条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。而《收容办法》则赋予了行政机关具有剥夺或限制人身自由的权力。宪法作为我们国家的根本大法，其权威性和神圣性不容侵犯。如果行政机关仅凭制定的规定性文件就能剥夺和限制公民的人身自由，那么，宪法的神圣地位何在？
第二，《收容办法》违反我国的有关法律。我国的《立法法》第八条第五款规定：对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。《立法法》第九条规定全国人民代表大会及其常务委员会有权决定授权国务院先制定行政法规，但对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施与处罚、司法制度等事项除外。《立法法》颁布施行于2000年7月，无论按上位法优于下位法的原则，还是按新法优于旧法的原则，《收容办法》都违反了《立法法》的有关规定，原本从《立法法》生效起，它就应该自动失效。①
行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得同宪法、法律、行政法规相抵触。《收容办法》作为国务院制定的行政法规，其内容违反我国宪法和有关法律，其废除是必然的。
二
《救助办法》取代《收容办法》，其目的是从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员救助问题，完善社会救助制度和相关法规。《救助办法》共18条，内容包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员救助的原则，救助站的设立和管理，救助的范围，为救助人员提供的救助内容，救助站工作人员的行为，以及对违反者的责任追究等，标志着我国对在城市流浪乞讨人员的救助工作进一步完善。《救助办法》的制定，从某种程度上可以说是一个进步，一个成功。具体说来，《救助办法》的成功之处表现在：
第一，《救助办法》更加人性化，把强制收容变为自愿救助。《救助办法》规定，凡符合条件的，只须如实提供本人的姓名等基本情况，均可根据自愿原则，决定自己是否接受救助，且来去自由。救助站和受救助人员身份平等，救助站对于流浪乞讨人员的救助，既不会是施舍，也不会是恩赐。在救助站里，救助站向受救助人员提供符合食品卫生要求的食物和符合基本条件的住宿，如果突发疾病，救助站及时将其送往医院救助，而且还帮助受救助人员联系亲属或单位。对离开救助站没有交通费返回的还发给乘车凭证，这些规定，都切实地体现了“救助”与“服务”。
第二《救助办法》突出了救助经费的来源。《救助办法》第三条规定是：县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，并应当将救助工作所需经费列入财政预算予以保障。这就确定了救助经费的来源——当地财政，而非救助站自己的筹措，自负盈亏。这就避免了许多制度性漏洞和腐败问题，防止了救助工作人员对受救助人员的敲诈勒索。同时，《救助办法》第三条还规定“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，这表明国家希望救助工作社会化，丰富了救助经费的来源。
第三，详细界定了受救助对象的范围，切实使真正的救助对象得到救助。《救助办法》细则中规定，城市生活无着的流浪乞讨人员指因自身无力解决食宿、无亲友投靠，又不受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市乞讨度日的人员，它向我们传达的是并不是所有的流浪乞讨人员都能得到救助，只有同时具备这四个条件，才能被救助。这些对救助对象资格认定的规定，既立足了当地的财政收入水平，又能为社会公平所接受。
第四，公安机关不再参与管理，仅仅充当服务的角色。《收容办法》在实施中的种种不尽人意可以说是公安机关的强制色彩太浓造成的。而在《救助办法》中，只在第四条规定公安部门在其职责内做好相应工作；第五条规定公安机关在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知、引导、护送。由此可以看出公安机关只有告知、引导、护送的义务，而没有命令、指示、要求的权力，公安机关不再体现出任何强制的色彩。
第五，充分保障被救助人员的人身财产权利，对救助站工作人员的职责作了详细的规定。《救助办法》第八条规定救助站为救助人员提供的住处，应当按其性别分别住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理，第九条规定“救助站应当保障受救助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全。与此同时，《救助办法》在第十四条对救助站工作人员的职责作了详细的规定，并公布了对违反职责的处罚，这些规定，使救助人员的人身及财产有了保障，使他们感到更加安全。
三
当然，在《救助办法》获得好评的同时，我们也不应该忽略其不足，尤其是其在实施过程中可能产生的种种新的问题，谨防出现执法偏差的现象存在。《救助办法》在实施过程中可能会带来的问题有：
第一，加重当地的财政负担。《救助办法》明确了救助经费的来源，保障了《救助办法》的实施，但这一庞大的开支， 无疑会给救助站所在地的财政带来巨大的压力。救助站的设立，救助站内设备的购买，以及一日三餐的完全免费，这些加起来肯定不是一个小数字。试想，如果救助站所在地本身就很贫困，每年需要国家拨给大量的扶贫款支持财政，那么，它又怎能保障救助经费的到位？中南财经政法大学教授乔新生说，我们在执行《救助办法》是应当心过分理想化，要立足国情、省情、市情，比如对城市生活无着人员的救助，应当建立在我们现有的财政收入的基础上，注意保障投入，保持平衡，否则，对其他贫困人员就是一种不公平。所以说，我们在实施《救助办法》时，应与当地财政状况联系在一起，合理分配经费，积极鼓励社会和个人参与进来。
第二，会给当地带来新的治安问题。受救助人员的“来去自由”会给当地社会治安管理带来一定的冲击。社会治安管理从一方面上看是对个人自由的一种限制，而从另一方面来看，其实质不过是对大多数人自由的保障，《救助办法》不应回避社会治安管理问题，而应规范受救助人员的自由，使其自由更加合理、可行。
第三，《救助办法》可能会给一些身强力壮的懒汉以可乘之机。我国宪法规定，公民有劳动的义务。而对于城市流浪乞讨人员来说，一部分年老、疾病或者丧失劳动能力的人，他们有权利从国家或社会获得基本的物质保障；而另一部分有劳动能力的乞讨者， 他们有通过劳动获得物质报酬的权利，这同样也是他们的义务。对有劳动能力的乞讨者，救助站的职责应该是给他们提供劳动机会，创造劳动条件，使受救助人员的权利和义务达到均衡。
第四，关于救助时间与救助次数的规定，《救助办法》也显得不尽合理。《救助办法》细则中将救助时间规定为一般不超过10天，而对救助次数没作规定，这就会使一部分受救助人员在一个地方接受救助后又逃到另一个地方接受救助，这不仅造成了救助资源的浪费，而且会使救助行为成为某一部分人的保护伞，不利于社会公平。因此，应该缩短救助的时间（一般以五天为宜），规定救助的次数（不超过三次）。
四
总之，《救助办法》与《收容办法》相比，其进步性是无容置疑的，因此，它受到了专家、学者的称颂，然而，法的制定并不等于法的实施，《救助办法》的立法宗旨能否得到贯彻，关键在于是否严格执行。这无疑是对我们广大执法者水平的考验。
但是，我们也不能盲目乐观，严格按《救助办法》办事并不意味着问题的解决，因为造成问题的真正的社会根源——城乡二元制格局以及由此而形成的户籍制度并未因此而改变②，要想真正解决问题，必须改革现行的户籍制度，恢复并保障公民的迁徙自由权，只有这样，我们的社会救助才会更具有实际意义。
注 释： ①童之伟 《孙志刚案提出的几个学理性问题》 《法学》 2003年第7期
②殷啸虎 《收容制度若干问题的法理分析》 《法学》 2003年第7期
参考文献：
（1） 《中华人民共和国国务院公报》 2003年第21号
（2） 《六问收容制度》 《南方都市报》 2003年5月27日
（3） 杨瑞春 《别了收容站》 《南方周末》 2003年6月26日
（4） 《民政部官员专访》 http://www.jcrb.com/zyw/n146/ca80719.htm
（5） 蒋德海 《违宪还是违法》 《法学》 2003年第7期
安徽省人民代表大会常务委员会关于批准《淮南市物业管理规定》的决议
安徽省人民代表大会常务委员会关于批准《淮南市物业管理规定》的决议
（2006年8月25日安徽省第十届人民代表大会
常务委员会第二十五次会议通过）
安徽省第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议审查了《淮南市物业管理规定》，决定予以批准，由淮南市人民代表大会常务委员会公布施行。
淮南市物业管理规定
（2006年6月22日淮南市第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过 2006年8月25日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准）
第一条 为了规范物业管理活动，维护业主和物业管理企业的合法权益，改善人民群众的生活和工作环境，根据国务院《物业管理条例》和《安徽省物业管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域内物业管理活动及其监督管理工作。
第三条 市房地产行政主管部门负责全市物业管理活动的监督管理工作，区、县房地产管理部门对本辖区内物业管理活动进行监督管理，指导业主委员会的工作，协调业主委员会与物业管理企业的关系。
建设、规划、工商、物价、公安、市容、水利等行政管理部门应当在各自职责范围内对物业管理活动进行监督管理。
社区居民委员会应当协助区、县房地产管理部门做好本社区内的业主大会的成立工作，并对业主大会、业主委员会的活动进行指导和监督。
第四条 符合业主大会成立条件尚未成立的物业管理区域，建设单位应当书面报告区、县房地产管理部门，并提供业主清册、物业建筑面积、物业出售并交付使用时间等文件资料；建设单位未及时书面报告的，业主可以向区、县房地产管理部门提出成立业主大会的要求。
第五条 区、县房地产管理部门应当在接到建设单位的书面报告或者业主的要求后，及时会同社区居民委员会，指导成立首次业主大会会议筹备组。
筹备组一般由5名成员组成，其中社区居民委员会代表、建设单位代表各1人，业主代表3人，筹备组组长由业主代表担任。筹备组成员名单应当自成立之日起7日内以书面形式在物业管理区域内公告。
筹备组应当自成立之日起30日内，在区、县房地产管理部门的指导下，召开首次业主大会会议。
第六条 本规定实施前，已建成投入使用的物业管理区域，原建设单位不存在的，由物业所在地的区、县房地产管理部门指导成立业主大会筹备组；属于房改出售公有住房的，由房改出售公有住房的单位参加业主大会筹备组。有多家房改出售公有住房单位的，由出售公有住房套数最多的单位参加业主大会筹备组。
第七条 业主大会筹备组应当履行下列主要职责：
（一）拟定业主公约草案、业主大会议事规则草案；
（二）拟定业主委员会的选举办法草案；
（三）确认业主的身份及其在首次业主大会会议上的投票权数；
（四）提出业主委员会委员候选人名单，并在首次业主大会会议召开之前，将名单在物业管理区域内公示7日以上；
（五）确定首次业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容，做好会务工作。
第八条 业主委员会应当由5至15人单数组成，其成员不得在本物业管理区域内的物业管理企业及其关联企业任职。业主委员会每届任期由业主大会确定，一般为3年，其组成人员可以连选连任。
业主委员会委员缺员超过40%的，应当召开业主大会会议增补。业主委员会不组织增补工作的，区、县房地产管理部门应当责令业主委员会限期增补。
第九条 分期建设的物业达到成立业主大会条件时，选举业主委员会成员一般为5人，每期入住后再增选业主委员会成员，直至本届业主委员会任期届满重新选举。
第十条 除首次业主大会会议外，业主大会会议由业主委员会负责召集。
业主大会会议每年至少举行一次。符合法定条件提议召开业主大会临时会议的，业主委员会应当在30日内召开；逾期未召开的，房地产管理部门应当督促业主委员会召开。
业主委员会集体辞职的，或者违反法律法规，侵害多数业主合法权益，经区、县房地产管理部门指出拒不改正的，按本规定第五条重新选举业主委员会。
第十一条 业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式。采用书面形式征求意见的，应当将所讨论的议题文稿入户送交业主并由业主签字确认。
第十二条 依法选举产生的业主委员会应当在规定的期限内，将有关资料报区、县房地产管理部门备案，并将备案的有关情况告知物业所在地的街道办事处（乡镇人民政府）、社区居民委员会和辖区派出所。
业主委员会备案的有关内容发生变更的，应当重新备案。
第十三条 区、县房地产管理部门对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明。业主委员会应当依法刻制和使用印章。
以业主委员会的名义发布信息，必须经业主委员会会议作出决定，加盖印章方可对外公布。
第十四条 业主委员会每半年至少召开一次会议，业主委员会会议由主任或受主任委托的副主任召集并主持。三分之二以上业主委员会委员要求召集的，业主委员会主任应当及时召集。
业主委员会会议应当有过半数委员出席，作出的决定应当经全体委员过半数同意。
第十五条 业主委员会应当建立业主名册，并指定专人保管。业主名册应当包括业主的姓名、房号、建筑面积、联系方式等内容。
产权发生变更或者联系方式改变的，业主应当及时告知业主委员会和物业管理企业。
建设单位、物业管理企业应当协助业主委员会建立业主名册。
业主名册仅供核对业主身份、投票权数及通知业主参加会议使用，不得用于其他目的。
第十六条 业主委员会委员资格终止的，应当自终止之日起3日内将所保管的档案资料、印章及其他属于业主大会所有的财物移交给业主委员会。未按时移交的，可由辖区派出所协助移交。
第十七条 业主大会、业主委员会对重大事项作出决定，使少数业主合法利益受到损失的，受益业主应当给予相应补偿。
第十八条 物业管理企业应当在资质等级许可的范围内从事物业管理活动，不得转让或者以出租、挂靠、外借等形式变相转让资质证书。
第十九条 外地物业管理企业进入本市承揽物业管理业务的，应当持资质证书、营业执照、税务登记等资料，到市房地产行政主管部门备案。
第二十条 一个物业管理区域应由一个物业管理企业管理。分期开发建设的，前期建成部分已确定物业管理企业的，后期建设部分不再另行选聘物业管理企业。
第二十一条 建设单位应当按照下列规定时限完成前期物业管理的招标投标工作:
（一）预售商品房在取得商品房预售许可证前；
（二）现售商品房在正式销售30日前；
（三）非出售的新建物业在交付使用90日前。
第二十二条 前期物业管理招标投标活动中的评标由建设单位代表和物业管理方面的专家组成的评标委员会负责。评标委员会成员由5人以上的单数组成，其中专家人数不得少于成员总数的五分之三。
评标委员会专家由招标人从专家库中随机抽取产生。与投标人有利害关系的人不得进入项目的评标委员会。
建设单位应当将与物业管理企业签订的前期物业服务合同报送市房地产行政主管部门备案。
第二十三条 新建住宅物业的建设单位在办理房屋预售手续时，应提供物业管理方案，并按物业总建筑面积的3‰提供物业管理用房，但最低不得少于50平方米。
物业管理方案包括：物业管理用房面积及其座落位置、建设单位与物业管理单位签订的前期物业服务合同；物业管理企业的营业执照和资质证书；业主临时公约；住宅区公共配套设施设备明细表；建筑面积5万平方米以上的住宅物业应当提供前期物业管理项目招标投标备案表。
本规定实施以前已出售的物业，其管理用房面积标准由市人民政府另行规定。
物业管理用房应当包括物业管理办公用房、业主委员会办公用房和保安人员值班用房、门卫房等。
第二十四条 建设单位提供的物业管理用房应当为地面以上能够独立使用的房屋，并具备水、电基本使用功能。违法建筑、临时建筑、公共场所或者公共部位不得作为物业管理用房。
第二十五条 物业管理服务合同解除后，物业管理企业应当退还多收的物业管理服务费和其他费用。有过错的，应当依法赔偿损失。
第二十六条 物业服务收费区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。住宅物业服务费、小区车辆停放管理费、装饰装修垃圾清运费等物业服务收费实行政府指导价；非住宅物业服务费等其他收费实行市场调节价。
政府指导价由市、县价格行政主管部门会同同级房地产行政主管部门根据物业服务等级标准确定，并定期调整和公布。具体收费标准由业主大会或业主委员会与物业管理企业在物业服务合同中约定；双方约定不成的，可以申请价格行政主管部门协调。物业管理企业应当将约定的收费标准报市、县价格行政主管部门和物业管理行政主管部门备案。
第二十七条 业主或物业使用人因装饰、装修等产生的建筑垃圾，应当按照物业管理企业指定的地点统一堆放，并按规定交纳清运费用，由物业管理企业统一清运。
第二十八条 业主应当根据物业服务合同的约定交纳物业服务费用。物业服务费可以每月收取一次，也可以半年收取一次，双方另有约定的，从其约定。
新建商品房物业服务费的收取时间自领取钥匙时开始计算；未领取的，自建设单位通知交房的最后期限开始计算。
第二十九条 建设单位或者房屋出售单位空置的物业和业主尚未使用的物业，应全额交纳物业服务费。
业主出售物业时，应当结清物业服务费等相关费用。
业主与物业使用人约定由物业使用人交纳物业服务费用的，从其约定，业主负连带交纳责任。
第三十条 业主对物业管理企业提供的属于物业管理服务合同约定的服务不满意的，可以向业主委员会、物业管理企业或房地产管理部门投诉，但不得拒绝交纳物业服务费。
业主联名或者业主委员会要求解除物业管理服务合同的，在解除合同的程序未履行完毕前，不得拒绝交纳物业服务费。
第三十一条 物业管理企业对其管理区域内的违反相关法律法规规定的行为应当予以劝阻、制止；劝阻、制止无效的，应当及时报告业主委员会和有关行政管理部门。
有关行政管理部门应当在接到物业管理企业报告后的2个工作日内调查处理。损坏绿化及设施，装饰、装修房屋时拆改房屋承重结构等违法行为，由建设行政主管部门查处；违法搭建建筑（构）物，违反规定摆摊设点、占道经营，随意倾倒生活、建筑垃圾等破坏市容环境和超标排放噪声的行为，由城市管理行政执法机构查处；擅自改变房屋用途或外貌，侵占、损坏物业共用部位、共用设施设备等行为，由房地产行政管理部门查处；堆放易燃、易爆、剧毒或者含有放射性物质的物品，排放有毒、有害物质等行为，由公安部门查处；在宅院内私自打井等违法行为，由水利行政管理部门查处。
第三十二条 车辆在物业管理区域内的公共场地、道路上停放、收费及其使用等管理事项，由业主大会或业主委员会决定。收费标准参照物价部门的规定确定。车主对车辆保管有要求的，由车主和物业管理企业另行签订保管合同。
载重量超过0.5吨的货车和超过9座的客车不得在住宅物业管理区域内停放,因施工等特殊需要的除外。
物业管理区域内停放车辆不得影响其他车辆和行人的正常通行,不得占用公共绿地和公共活动场地,不得产生噪声等环境污染。
第三十三条 物业管理区域内的机动车停车场（库），应当提供给本物业管理区域内的业主、物业使用人使用。停车位不得转让给物业管理区域外的单位、个人。
第三十四条 物业管理区域内下列配套设施设备归全体业主所有：
（一）物业管理用房；
（二）按规划配建的非机动车车库；
（三）公共绿地、道路、场地，共用走廊通道；
（四）建设费用已分摊进入房屋销售价格的其他物业；
（五）建设单位以物业买卖合同或其他书面形式承诺归全体业主所有的物业；
（六）其他依法归全体业主所有的设施设备。
建设单位申请归全体业主所有的房屋所有权初始登记时，由房地产登记机构予以记载，但不颁发房地产权证书。业主委员会成立后，房地产登记机构应当向业主委员会提供记载的内容。
第三十五条 新建商品住宅、公用住宅以及住宅区内的非住宅物业出售时，物业买受人应当按照国家、省和本市的规定，交纳专项维修资金。未交纳专项维修资金的业主应当补交。补交的具体办法由市房地产行政主管部门制定。
专项维修资金应当用于物业的共用部位、共用设施设备的大修、更新和改造，不得挪作他用。
第三十六条 专项维修资金由市、县人民政府确定的机构负责统一管理，实行专户存储，按幢建帐，按户核算制度。
专项维修资金低于规定数额的30%时，由业主大会按各业主占有的物业建筑面积续筹。续筹比例和方式由业主大会决定。
第三十七条 物业共用部位、共用设施设备的中修、小修由业主委员会或物业管理企业提出方案和资金预算，并组织相关业主讨论决定。
第三十八条 高层住宅的电梯、高压水泵日常运行费用和维护费用纳入物业服务费。
首次电梯更新费由建设单位支付，交市专项维修资金管理机构，实行专户存储，专款专用。
第三十九条 违反本规定的行为，国务院《物业管理条例》和《安徽省物业管理条例》等法律法规有处罚规定的，依照其规定处理。
第四十条 违反本规定第四条规定，未将物业管理区域符合业主大会成立条件的情况书面报告区、县房地产管理部门，或者未按照规定提供有关资料的，由区、县房地产管理部门责令限期改正。
第四十一条 违反本规定第十九条规定，外地物业管理企业进入本市从事物业管理活动未到市房地产行政主管部门备案的，由市房地产行政主管部门责令其限期改正。
第四十二条 物业管理企业违反本规定第三十一条第一款规定，对违法行为未予劝阻、制止或者未及时报告有关行政管理部门的，由市房地产行政主管部门责令改正；造成严重后果的，依法承担相应的法律责任。
第四十三条 房地产管理部门以及其他有关行政管理部门的工作人员利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处，不依法履行监督管理职责，或者对报告的违法行为不予查处的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；造成损失的，依法予以赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 本规定自2006年10月1日起施行。
