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陕西省人民政府


陕西省人民政府关于印发财政转移支付督查办法的通知
陕西省人民政府




各市、县（区）人民政府，各地区行政公署，省人民政府各工作部门、各直属机构：
为了确保到本世纪末基本解决贫困地县欠发行政事业单位干部职工工资问题，五年实现财政状况的基本好转，省政府决定，从1998年起实施省对地县过渡期财政转移支付制度，同时实行转移支付督查制度。现将经1998年第12次省长会议讨论通过的《陕西省财政转移支付督查
办法》印发给你们，请遵照执行。



为了确保到本世纪末基本解决贫困地县欠发行政事业单位干部职工工资问题，五年实现财政状况的基本好转，根据省政府关于从1998年起实施省对地县过渡期财政转移支付制度的决定，特制定本办法。
一、省财政厅向各地（市）列入享受省财政转移支付和实行财政赤字零基承包试点范围的县派出专职督查员，对县乡工资发放情况进行督查。
二、省财政厅设立督查员管理处，负责督查员的日常管理工作。督查员的编制单列，按照国家公务员条例规定严格考核，所需行政经费和培训费用，列入省财政预算。督查员按地（市）设组，每组设组长1名，督查员若干名。督查员不参与被督查县财政的正常工作。
三、督查员由省财政厅任免，一般由处科级人员担任，任期为2年，可以连任；但在同一个县不得连任。
督查员应当具备下列条件：
（一）认真贯彻执行党的路线、方针、政策，遵守国家法律、法规，有较高的政策水平；
（二）坚持原则，清正廉洁，公道正派，严格履行监督职责；
（三）具备大专以上学历，有一定的经济理论知识，熟悉财政财务管理，具有本职岗位所必需的基本专业知识和一定的综合分析判断能力。
四、督查员履行下列职责：
（一）监督检查被督查县的正常收入和省财政补助资金（包括转移支付补助、定额补助、困难县工资补助和消化财政赤字补助资金，下同）的使用情况；
（二）督促被督查县建立工资专户，保证省财政补助资金和县级正常收入全额进入专户，专款专用，确保干部职工工资按时发放；被督查县在工资资金未保证以前不得进行办公楼修建装修、购车等集团性消费；
（三）核实被督查县财政供养人数和工资支出标准，核定每个月工资需要量；督促其制定增收节支、保工资措施和年度工资发放计划，按期从专户中拨发工资；
（四）检查被督查县贯彻执行《预算法》和财政赤字零基承包责任书、中央及省财政专项资金使用情况，督促被督查县严格执行国家财经法律、法规和政策规定。
五、督查员开展督查工作，可以采取下列方式：
（一）了解掌握被督查县的财政经济运行状况，研究分析其综合财力情况；
（二）核查被督查县财政决算，检查财政预算执行和工资发放情况，了解县级机关单位和乡镇干部职工工资的兑现情况；
（三）调查实行财政赤字零基承包地（市）财政配套资金的落实情况，了解掌握承包县当年财政收支平衡情况。
六、督查员应当定期向省财政厅提交客观、真实、明确的督查报告。
督查报告应当包括下列内容：
（一）对被督查县的财政收支、省财政补助资金使用和工资兑现等情况进行客观、公正地分析和评价，对存在的问题提出处理意见和切实可行的改进建议；
（二）对被督查县贯彻执行《预算法》、中央及省专项资金使用情况作出综合分析和评价；对检查发现的编列赤字预算、截留挪用专款、随意减免税、自行提高开支标准等问题，要及时进行纠正，并提出改进意见；
（三）对财政赤字零基承包试点县执行承包责任书情况作出综合分析和评价，对继续欠发工资和未实现当年财政收支平衡的县提出处理意见。对下年度拟列入财政赤字零基承包试点范围县的财政增收和财政平衡能力作出综合分析和评价，对是否列入试点范围提出建议；
（四）省财政厅要求报告的或者督查员认为需要报告的其他事项。
七、督查员有下列行为之一的，给予批评教育或纪律处分：
（一）对被督查县违反财经法规等问题隐匿不报，严重失职的；
（二）提供虚假督查报告的；
（三）干预被督查县正常工作，致使其正常工作受到影响的；
（四）在被督查县报销费用、接受馈赠、报酬和福利待遇的，参加有可能影响公正履行职责的宴请、娱乐、旅游等活动的，或者借督查工作之便为自己、亲友或他人谋取私利的；
八、被督查县要积极配合支持督查员的工作，及时提供有关资料和情况，保证其依法督查。严格执行廉政建设的有关规定，不得向督查员馈赠物品、支付报酬、提供福利待遇等。被督查县发现督查员有本办法第七条所列行为的，有权向省财政厅报告。
九、被督查县如果继续欠发干部职工工资，继续发生财政赤字，违反本办法的有关规定，省财政将相应扣减该县的补助资金。
十、本办法自1999年1月1日起施行。



1998年10月5日
完善版权法上技术措施立法的思考

王 利


摘要：在网络时代，数字技术和互联网的发展使版权人的利益受到了前所未有的威胁，传统版权法的事后救济手段面对现代化的侵权行为显得力不从心，于是，防范于未然的技术措施保护手段应运而生。本质上来说，技术措施只是版权人和相关权利人采取的被法律认可的非法律性利益保护手段，而不能承认版权法为权利人创设了一项新的权利。同时，接踵而来的技术措施和版权合理使用的矛盾也凸显出来并亟待解决。
关键词：技术措施，版权合理使用，冲突

一、技术措施及其在版权法上的性质

科学技术对版权制度的历史演进意义重大，人们习惯把版权比作“技术之子”。现代科技尤其是数字技术和计算机网络技术，更是给版权制度带来了深层次的变革：其一，促使新的版权主体产生；其二，导致版权客体表现形式的变化；其三，使版权的权项内容不断扩充。科学技术在日益丰富版权法内容的同时，也给版权人保护其自身利益提供了新的思路。1995年美国白皮书第一次提出了有关技术措施的建议，1996年《世界知识产权组织版权条约》（WTC）正式把技术措施纳入了版权法的保护范围。该条约11条规定：对于作者行使本条约或《伯尔尼公约》上的权利，在作品上采取的有效的、限制他人未经授权或无法律依据行为的技术措施，各缔约方应提供充分的法律保护和有效的法律救济，以禁止他人规避该技术措施。美国1998年的《数字千年版权法》（CDMA）、我国2001年修订的《著作权法》都相应地写进了技术措施条款。
技术措施是随着现代科技的发展而作为一种新的权利保护手段写进版权法中的，因此，可以把其定义为版权人或相关权利人为保护自己的利益，防止他人未经许可接触或使用作品而采取的技术上的手段和方法。技术措施基本分为两类[1]。（1） 控制接触作品的技术措施：指在正常的运行状态下就能阻止用户接触某个网站或网站中的作品的技术措施，除非得到正确的口令或密码（password or access code）。该技术措施通过限制他人访问作品的方式来阻止对作品的擅自使用行为；（2）控制使用作品的技术措施：指版权人和相关权利人采取的控制他人未经许可以复制、发行、传播等方式使用其作品的技术手段，电子签名、电子水印等均属此类技术措施。
技术措施被写进我国著作权法后，有人断言版权法确认了一项新的权利，即技术措施权。笔者不赞同这种说法，因为技术措施本身不是版权法的问题，只是网络环境下版权人和相关权利人为保护其利益而采取的技术手段，其与版权法中的权利有本质区别。版权法所保护的权利分为精神权利和经济权利，而技术措施权不能简单地归并到任何一类权利中。首先，关于控制接触作品的技术措施，笔者认为该技术措施直接保护的是版权作品的载体（作品传统的纸质载体在网络中被数字形式的载体替代了），因为控制接触技术措施的设置，在网络空间里人们不能再象面对一本书那样浏览作品的数字化形式。传统版权中，仅浏览作品而没有做任何有关作品内容或表达形式上的变动，从来不被视为侵权。如果权利人就控制接触技术措施享有所谓的技术措施权，那么可以得出结论：对该技术措施的任何规避、破解行为都是侵权，即侵犯了权利人的技术措施权。那么，在不影响版权人传统的精神权利和经济权利的条件下，仅仅为了个人浏览欣赏作品而规避技术措施也要面临承担侵权责任的风险，这种显失公平的保护有悖于法的价值追求。其次，关于控制使用的技术措施。作品被设置控制使用技术措施后不影响正常的浏览阅读，因此正常情况下他人无需规避此技术措施，而实施规避行为很可能就是为了达到复制、传播等目的，对此类规避行为法律当然应予以禁止。但是，我们不能因此而认为版权人享有技术措施权并可以凭借此项权利阻止规避行为，因为他人实施的版权侵权行为发生在规避技术措施之后，而规避技术措施后实施的复制、传播等版权侵权行为完全能够被传统的版权法调整。
此外，如果确认了技术措施权，版权人当然可以就规避技术措施的行为提起侵权之诉，显然，法院对此类诉讼只能判决停止侵权，而不可能追究任何其他的侵权责任。由于互联网的用户成千上万，如果允许提起单纯的技术措施侵权之诉，势必增加法院的诉累，违背了法的效率价值。
之所以在版权法中给予技术措施必要的法律保护，是因为数字技术和计算机网络的发展使作品的复制、传播等变得轻而易举，而且难以被权利人控制，以至于严重损害了权利人的利益，进而打击了作者创作的热情，这样的负面效果恰好与版权法保护权利和鼓励创作的宗旨背道而驰。因此，技术措施在间接保护权利人利益的意义上应该受到法律的保护，但是，它是在版权保护制度之外被认可的非法律性保护手段，是版权法为应对科技飞速发展而采取的权宜之计，甚至可以说它是版权人的一种私力救济手段。因此，不能认可有版权法意义上的技术措施权，只有在认定版权侵权的同时确认技术措施应该受到法律保护，并且对规避、破解行为课以惩罚才合情合理。

二、技术措施对版权合理使用制度的冲击

合理使用制度（fair use）是各国版权法的通行制度，指在特定条件下法律允许他人自由使用版权作品不必征得权利人同意，也不必向权利人支付报酬的权利限制制度[2]。通俗的理解就是：本来著作权人专有领域的东西未经许可被使用属于侵权行为，但由于法律在使用条件上划了一个“合理”的范围，从而排除了对该行为的侵权认定。
合理使用的立法动因是平衡利益，体现理性的公平正义原则这一法律价值。利益平衡理论是版权法的基石，版权法的每一原则和具体制度都反映了解决相互交织的私人利益与公共利益之间冲突的思考和方法，维持着私人利益和公共利益大体平衡的状态[3]。为了维护这种平衡状态，版权法中设计了合理使用制度，并期望通过合理使用制度建立起作品的创作者、传播者和使用者之间以及作品来源国和保护国之间的和谐关系。合理使用制度既体现了版权法维护公共利益的立法动机，又维系着版权法鼓励有益于社会的作品的创作和传播、促进全社会文化和科学事业发展繁荣的宗旨。时至今日，各国版权立法对合理使用制度都给予了肯定，并且《保护文学艺术作品伯尔尼公约》和《世界知识产权组织版权公约》等国际版权公约中都对该制度作了原则规定。然而，技术措施这柄双刃剑在给权利人带来福祉的同时，也对版权合理使用制度造成了现实的威胁，因为面对被设置了技术保护措施的作品，任何人要实现对作品的合理使用都必然会面临着技术上的障碍。
首先是控制接触作品的技术措施对合理使用行为的阻却。该技术措施阻止他人未经授权对作品的“擅自入内”行为，结果由于技术上的原因，普通用户面对被设置了技术措施的作品，无法见到庐山真面目，更谈不上对其合理使用了。关于如何解决技术措施和合理使用之间的矛盾，美国《数字千年版权法》在阐释控制接触技术措施时指出：它不影响现存权利、权利救济、权利限制和对侵权指控的抗辩，包括合理使用。虽然美国版权法的规定给人的印象是该技术措施有合理使用的例外，但是，控制接触技术措施直接保护的对象是作品的载体，间接地保护了版权，所以《数字千年版权法》所提及的合理使用仍然是传统版权法领域内的合理使用，而传统版权法允许合理使用是勿庸置疑的，因此美国版权法的规定无异于画蛇添足。
其次是控制使用作品的技术措施对合理使用的屏蔽。国内外都一致肯定控制使用措施是版权人在网络环境下维护其权益的合理方式。《世界知识产权组织版权条约》、美国《数字千年版权法》、我国2001年修订的《著作权法》第四十七条第6款都作了明确规定。显然，未经授权规避控制使用技术措施要承担法律责任已达成共识，但是，此类技术措施和合理使用的矛盾依然存在，因为个人为学习研究目的而少量复制作品难以实现了。《世界知识产权组织版权条约》曾尝试解决这个矛盾，该条约规定，若将《伯尔尼公约》中已有的限制和例外扩大到数字环境，应对这些限制和例外做三步审查：第一，属于特殊情况；第二，不与作品的正常利用相抵触；第三，不无理地损害权利人的合法利益。应该认为符合这三个条件对数字化作品的合理使用允许对控制使用的技术措施进行规避和破解。美国版权局在解释控制使用技术措施时也说，规避该类技术措施的行为有可能是一种合理使用，而不应一般性地受到法律的禁止[4]。问题是社会公众如何实现其对设置了控制使用技术措施的作品进行合理使用，传统上，为了合理使用而少量复制作品很容易得到满足，而由于技术措施本身的特点，它提供的是一刀切式的保护，现实中要求大多数人懂得如何破解技术措施是不可能的，况且规避行为还存在承担法律责任的可能，因此说合理使用实际上名存实亡了。
综上所述，技术措施在法律手段之外给版权添加了一层保护外衣，固然有效地保护了版权人的利益，但是，它又实实在在地冲击了合理使用制度，让版权合理使用制度在网络环境下形同虚设了。技术措施对版权合理使用制度的冲击在深层次上又波及了版权法的利益平衡原则，使得利益的天平倾向了作者、传播者和相关的版权人，所以有学者惊呼技术措施条款的规制违背了版权法的基本原则，关闭了合理使用的大门，破坏了原有的利益平衡格局[5]。

三、完善网络环境下我国技术措施立法的思考

版权法律保护制度的价值目标是平衡利益，弘扬法律的基本精神：平等、公平、正义。因此，版权法在制度设计上必须始终围绕解决版权人利益与社会公众利益的矛盾，既承认权利人的智力劳动价值，又能使作品为社会充分利用，达到繁荣社会文化和科学事业的目的。为实现这一平衡而创造的合理使用制度几百年来经久不衰，历次版权法的修改虽然在不断缩小合理使用的范围，但是都未能动摇该制度的正当性。数字网络时代，利益的对峙依然存在，而且更为复杂，数字网络时代的版权法不仅要协调冲突以平衡利益，而且仍然要鼓励文化创新和技术进步，合理使用制度仍然是各个利益之间平衡的调节器。因此，合理使用制度在信息社会里仍然有其存在的必要性。但是，由于当代版权立法基础——利益平衡理论因应客观情势的变化而作了相应的变更，所以合理使用也应该适时地重新划定合情合理的空间。
我国2001年《著作权法》第四十七条第6款粗线条地勾画了控制使用技术措施的法律保护框架，回避了控制接触技术措施的问题，而且对为合理使用而规避技术措施的问题只字未提。如此一来，我们得到的信息是我国著作权法明确反对规避技术措施的行为，并且排除了合理使用的例外，这显然是超国际水平的保护。鉴于国内外的现状，我国有必要完善对技术措施的法律保护，但同时要对其进行适当的限制。我们可以从以下几点思考：首先，应当在著作权法中明确划分控制接触技术措施和控制使用技术措施，但是这种技术措施条款不能视为创设了一种新的权利，因为在著作权法中写入技术措施条款应该说是权宜之计，技术发展带来的问题最终还要由新的技术来解决；其次，针对为规避技术措施而提供设备、装置、部件、服务的行为，可以借鉴国外关于辅助侵权、共同侵权的立法经验在著作权法中予以规制；最后，参照国际版权条约的规定并结合我国国情，明确合理使用的标准。在我国，目前只能在保护版权的基础上附带地给技术措施以法律保护，否则，利益天平失衡的“单极”保护状况不利于我国科学文化事业的整体发展。



作者简介：王利，男，1976出生，安徽人。上海大学知识产权学院硕士研究生，研究方向：知识产权法。 电话：（021）69980305；E-mail：wangli1256@163.com。


注释