最高人民法院 最高人民检察院 公安部对于未逮捕的罪犯可根据判决书等文书收监执行的批复
作者:法律资料网 时间:2024-07-07 00:17:50 浏览:9215
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最高人民法院 最高人民检察院 公安部对于未逮捕的罪犯可根据判决书等文书收监执行的批复
最高人民法院 最高人民检察院 公安部对于未逮捕的罪犯可根据判决书等文书收监执行的批复
1980年12月11日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部
四川省高级人民法院、人民检察院、公安厅：
你省《关于未经逮捕而判处拘役或有期徒刑的人犯如何交付执行问题的请示报告》收悉。经我们研究认为：对于判处拘役或者有期徒刑以上刑罚而未逮捕的罪犯，公安机关可根据刑事案件执行通知书和已发生法律效力的判决书，收进劳改、拘役场所执行，不另办理逮捕手续。
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【摘要】基层检察院的公诉科业务量大、接口多，公诉内勤承担着沉重的工作压力。本文以二元解构的方式剖析公诉内勤工作的两大重点——内勤业务性工作和内勤事务性工作的内涵和外延，进而提出调和二者矛盾的方法和技巧。笔者对公诉内勤工作分不同层次进行阐述、提出创新观点，并以此为据，以流程图的方式表现创新后的公诉科内勤工作的精髓和延伸，并阐述公诉内勤工作之可持续发展与公诉科整体工作的作用与反作用，并试图从公诉内勤工作的角度提升公诉科的工作效率和质量。
【关键词】基层院公诉内勤工作 创 新 可持续发展
公诉科可谓是检察院的拳头部门。公诉科内勤工作在公诉工作中占据着不可或缺的重要地位，内勤工作的水平高低对于公诉工作能否再上新台阶至关重要。如何实现小位置、大效用，如何在完成内勤工作中稳中求变、科学创新，值得深入思索和研讨。
我们从宏观处着眼，从细微处把握，充分利用公诉内勤工作视野广阔、信息丰富的优势，不光提高公诉内勤工作的效率，更是挖掘公诉内勤工作的深度，进而提升公诉内勤工作的层次，最终实现公诉工作的腾飞。
鉴于笔者从事的是基层检察院公诉科内勤工作，本文亦驾轻就熟，仅就基层院公诉科内勤的工作进行经验总结、在经验的基础上挖掘该项工作的新内涵。
一、 创新基层检察院公诉内勤工作的必要性
基层院公诉科内勤的工作量大、头绪复杂，大致可分为业务性工作和事务性工作两大块，二者相辅相成，共同为公诉工作服务。公诉内勤的业务工作包括报录案件信息、撰写信息材料、调研材料和宣传材料并对办案人的工作成果进行阶段性整理等。公诉内勤的事务性工作包括管理司法文书、档案管理、收发信件、管理财产、领发物品等。所以常有人误以为内勤工作就是后勤保障工作，尽管不甚全面，但也言之有理。
公诉内勤工作纷繁复杂，两大块工作都包含了丰富的内容。如何提高工作效率、协调主次关系、平衡业务性工作和事务性工作的关系，是难点，亦是重点。在工作中创新方法，实现工作的规范化、高效化，在实践的基础上拓宽思路、提升工作平台，具有现实意义。
二、公诉内勤工作的实践经验与创新
上文已论及，公诉内勤工作包括业务性工作和事务性工作两大块。只有“两手抓，两手都要硬”才能协调好二者的关系，从而促进整个公诉内勤工作的进步。
（一）公诉内勤事务性工作之创新
1、以司法文书的有序管理为基础，协调好其他事务性工作。
规范化之后，我科新增司法文书近100种。为了更好地管理文书，笔者采用了以下新办法：
其一，设计、订做专门的文书陈列柜。文书陈列柜设计成条格状，在收纳格下标注所纳文书名称，方便办案人拿取。
其二，做好法律文书的归类工作。将司法文书按公诉工作流程进行排列，将办案人从漫无边际的查找工作种解脱出来，一定程度上提高了工作效率。
其三，设计专门的文书使用登记本。笔者在科内制定重要司法文书使用登记制度，促进文书管理保密工作的落实。
2、建立“即时归档”制度，按照材料、文件的性质进行分门别类的整理。
档案归纳、整理工作是公诉科内勤的一项重要职责。有效、及时、全面的归档工作既是固定了工作阶段性成果，也为各项工作的有序展开提供了历史性的参考、比对资料。档案资料大致分为三类：第一类是案卷材料，即已结案、装订的诉讼材料；第二类是业务工作中产生的经验材料、分析材料和上级机关发文；第三类是日常事务性工作产生的收据、说明性材料等。对这三类资料的管理方法各异、各有千秋。
第一、对已装订好的诉讼材料，根据办案人交卷情况建立严密的登记制度，对交纳的时间、案卷内页的缺损情况进行登记，有必要补正的立即交给办案人补全。笔者与档案室建立良好的沟通，分季度移交案卷，并对移交情况进行详细登记。
第二、对日常业务工作中产生的各类文件、材料，笔者分门别类进行归纳，建立专门的文件夹收纳整理。例如建立专门的“案件质量分析文件夹”、“工作总结文件夹”、“会议记录文件夹”等，年末对文件夹中的材料进行整理、装订，即可提交档案室封存保管。
第三、对日常事务工作中产生的各种收发条据，笔者拟按照年份进行总结。方法很简单，购买或是制作页面比A4纸稍大的“粘贴簿”，将事务工作中的条据粘贴在页面上，并在空白处进行说明，标注时间、接口单位、责任人等。在粘贴簿首页编撰目录，按时间排序。对收发条据进行有效管理，可使事务性工作有序、高效，一旦出现问题即可责任到人，便于实现院内对科室的管理。
尽管以上三类材料归档方式各异，但都强调“即时归档”四字，做到有档即归、登记在案、责任到人。
3、建立财产管理制度，保证专物专用、杜绝浪费。
针对日常工作中可能出现的公物私用、浪费办公资源的问题，内勤建立公物使用登记制度，对办公用品的使用按办公需要进行分配和登记，有效杜绝浪费。
笔者认为，对公诉事务性工作的规制和革新关键在于建立切实可行的工作制度，使事务性工作规范、有序，为提高工作质量和效率奠定坚实基础。
（二）公诉内勤业务性工作之创新
公诉内勤业务性工作头绪复杂。笔者将在下文就日常工作中积累的经验和创新思路一一阐述。
1、统计工作中的技巧和探索
公诉内勤工作中最基础的工作就是统计工作，即案件信息的填报。统计工作是内勤工作的重点。
对所在院案件审查起诉信息的翔实、及时的报录具有重要意义。案件填报具有资料性价值，它为本科调整办案思路、高院和最高院制定和调整决策、把握本区犯罪动态提供第一手材料，它的质量高低、翔实与否与其他工作的展开息息相关。
如何实现统计工作的可持续发展，笔者认为可从以下几方面着手：
（1）统计工作的小技巧
公诉科内勤一个月须报送案卡数百条，难免出现错误报录的情况。有的同志采用手录与机录先后进行的方式以避免录入信息出错，即将案件信息手录在表上，再对照手录的表格在计算机上实现检察系统软件的录入。笔者认为这样的做法固然精神可嘉，但是效果并不一定就好。笔者认为，这种状况可以通过随案随录加以改善。所谓随案随录，就是每天根据案件的受理、审结、审理、判决等一系列情况予以当天报录。这样做不仅可以避免出错，而且将报录工作化整为零，减轻了工作强度、缓解了集中报录的窘迫。
此外，随案随录还可及时发现具有报道价值的典型性案例，公诉内勤可将其加工为信息、情况反映乃至于通讯材料、案件纪实等多种体裁的文字材料，可谓一箭双雕。相反，月底利用手工报录再集中计算机报录就难免错过了加工案例的绝佳时机，可谓暴殓天物。
（2）以统计工作为依托的思索
透过现象抓住本质，把握社会犯罪之脉动是案卡的一项重要功能。所谓解放思想，在公诉内勤工作中首先便是延伸触角，在案件信息中把握规律，进而找到犯罪预防的方法。笔者认为，在统计工作中需注意以下几点，方可做到触觉敏锐、思维敏捷、思路广阔：
第一、对犯罪构成有一个系统而清醒的认识，在报录案卡时注意归类和总结。以犯罪主体为例，我们可对未成年人犯罪问题进行追踪考察，在报录案卡时注重对该类案件的整体把握。除案卡的信息录入外，内勤可通过查阅案卷、提讯犯罪嫌疑人、辅助办案人出庭支持公诉、参加训诫会等一系列方法系统掌握未成年人的犯罪情况、原因、特点等，如未成年人犯罪问题加重，内勤就可第一时间诉诸各种形式的文字材料加以研究。
第二、对刑法分则中的常见罪名有较好的把握，特别关注多发案件的发案情况、规律、特点，并在掌握大量案件材料的基础上寻求预防途径进而提出建议。例如对交通肇事案件结合案发情况、本地区交通状况进行整体把握，就可撰写具有一定现实意义的调研文章，进而向有关部门提出合理化建议，从而一定程度上控制本地区交通肇事的发生率。
第三、对近期高发案件保持高度敏感，注意总结和深入探究，提出合理的防范措施。例如针对本地区汽车租赁公司屡屡受骗的现状，笔者曾根据案卡提供信息深入汽车租赁公司考察、探求原因，并结合理论界及实务界的现有研究成果进行分析，及时撰写调研及情况反映，收到良好的法律效果和社会效果。
第四、注意归纳总结本地区高发案件的规律，在撰写案件质量分析报告时切忌简单的数字替换，而是在数字的基础上结合平时的积累进行全面分析，使案件质量分析报告成为一段时间内案件研究成果的总呈现。通过对案件质量分析报告的反思，又可找到调研分析的突破点。
总之，只有利用好信息报录这个工具，才能真正实现公诉信息、宣传、调研工作的可持续发展。
2、公诉内勤信息、调研、宣传工作中的实践和创新
信息、调研和宣传工作即是公诉内勤工作的难点，却也是容易出彩的地方。如何将这三项工作完成得利落漂亮，是值得思索的问题。
出色的内勤必须还是一个好“笔杆子”，能够及时将公诉工作的动态、成果传递出去。笔者认为需做到以下几点：
(1)对本科室动态有全面的把握，注重对科室文化的归纳和提炼，密切跟踪本科室在业务创新和综治工作中的进步。针对本科室成功的训诫会经验和法制“六进”中进学校宣讲法律的有益实践，笔者撰写了大量宣传稿件发表于市级和国家级刊物，效果显著。
(2)深刻理解宽严相济的刑事司法政策，讲人性、促和谐，在此基础上用更为理性、成熟的视角观察问题，用生动、感人的笔触反映科室工作。我科近十年来化解矛盾百余起，笔者以此为主题撰写系列报道材料，树立本院良好形象。
(3)案件信息是公诉工作中一切具有实践性、区际性、现实性调研工作的基础，也是信息、宣传工作的源头活水，只有重视数据报录工作，才能真正实现可持续信息调研工作的全面展开。
(4)内勤工作接触的是最翔实、最基础的案件材料，研究的重点也应该是最实在、最具有实践意义的课题。笔者不赞成大框架、高起点、喊口号式的“高屋建瓴”，空洞无物的长篇累牍绝不能带来任何积极效应。我们应从细微处着手，或反映案件情况，或提出整改建议，一句话——实实在在，言之有物。
(5)客观公正地评价案件事实之余，站在人性的角度剖析原因。犯罪发生的原因是多方面的，家庭、社会、教育等等均是人性发生畸变的可能因素。当我们在法律的考量之外再赋予人性的拷问，必能使作出的评析更加深刻、到位。
浅谈行政公诉制度的建立
张晓芹
《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条规定确定了我国行政诉讼制度的基本模式是行政自诉制度，对行政公诉制度没有提及。所谓行政公诉，是行政公诉人代表国家将行政主体侵犯公共利益的行政行为，提起人民法院进行审理裁判的制度。
多年的行政与司法实践在一定程度上说明建立行政公诉制度是必要的。本文试就行政公诉制度建立的可行性，以及行政公诉制度的相关规定进行分析探讨。
一、行政公诉制度建立的可行性与必要性
行政诉讼制度建立和存在的根据是监督、保障行政机关依法行政和维护公民合法权益，作为该制度基本模式之一的行政公诉制度有其存在的理论基础和现实依据。
1、行政公诉制度建立的理论基础
第一，从权力制衡的角度来讲，需要建立行政公诉制度。我国国家权力的分工与运行的特点是：行政权强大且不断膨胀，为了保持权力之间的制衡，使权力能合理运作，需要强有力的措施来制约行政权。行政诉讼是对行政行为实施司法审查，是一种重要措施。 但是现行《行政诉讼法》仅仅规定了行政自诉制度，限制了行政诉讼功能的充分发挥。这就需要建立行政公诉制度，允许行政公诉人对行政机关违法行政或不作为侵犯公共利益时，提请法院启动司法救济程序，对行政权实施有效的监督，以达到权力制衡之目的。
第二，从维护公共利益的目的出发，需要建立行政公诉制度。现实生活中存在着大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况，如国有资产流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为等。存在这种状况的原因是对这些违法侵犯公益的行为，没有有效的监督制约的途径、纠正惩治的措施。对此，可通过建立行政公诉制度，由行政公诉人作为国家和公共利益的代表，对行政机关违法侵犯公共利益时，向人民法院提起诉讼，以遏制各种损害公共利益的行为。
2、行政公诉制度建立的现实依据
第一，从各国的立法和司法实践来看，大多已建立行政公诉制度。19世纪末的德国巴伐利亚邦开始在行政法院内设立检察官，负责对政府的违法行为向法院提起行政诉讼。英国行政法规定，检察长为保护国家和公共利益，有责任代表公众利益监督行政机关的行为，并提起诉讼。美国联邦总检察长有权决定并参加他认为涉及到联邦利益的任何行政诉讼案件。在日本，公民可在民众诉讼中以作为选举人的资格或者其他与自己在法律上利益无关的资格提起诉讼。前南斯拉夫《行政诉讼法》规定，如果行政机关制定的行政文件有害于个人、联合劳动组织、其他组织或共同体，具有管辖权的检察员或法律授权的其他机关可以提起行政诉讼。这些国家行政公诉制度的确立，为我国制度的建立提供了可资借鉴的范例。
第二，从我国的理论和实践来看，建立行政公诉制度也是可行的。在理论上，已经有了较为成熟的刑事公诉制度。我国的刑事诉讼中，已经确立了刑事公诉制度。刑事公诉在司法实践中承担了绝大部分惩罚犯罪、保障人权的任务，较好地实现了刑事诉讼的任务。民事诉讼中虽然没有确立公诉制度，但确定了“支持起诉”原则，对处于弱势地位的当事人一方，其他团体、组织可予以援助，以保障其诉权的行使。《行政诉讼法》第64条规定行政抗诉制度。这些为行政公诉制度的建立提供了可供参考的模式。在实践中，已经有了较为有效的做法。1997年，河南方城检察机关第一次提起国有资产流失的诉讼，到2001年，全国各地的检察机关提起类似的民事诉讼已达141起。行政公诉在一些地区已悄悄开展，如河南新野县检察院诉新野县司法局新甸铺法律服务所违法公证案。
二、行政公诉制度建立必须解决的基本问题
行政公诉制度的建立首先要解决什么人就什么事能够提起行政公诉，以及如何引起行政公诉程序的发生。
1、行政公诉人的设计
行政公诉人是指在行政公诉案件中提起行政诉讼的主体。其特点是：它不是行政相对人，与行政主体的行政行为没有直接利害关系；提起诉讼的目的是维护公共利益；不承担相应的法律后果。对行政公诉人的设计有三种模式：第一种模式是检察机关；第二种模式是公益性团体；第三种模式是自治组织。对公益性团体和自治组织充当行政公诉人，本人不敢苟同，理由有二：一公益性团体和自治组织的职责是维护其成员的合法权益，其成员是一个特定的范围。当成员的权益遭受行政行为侵犯时，他们可以支持成员提起自诉，而没有必要以自己的名义提起公诉；二公益性团体和自治组织具有“私”性质，且不能令人确信其能代表公共利益。而行政公诉人代表的是国家和公共利益，具有“公”性质。
检察机关担任行政公诉人是由人民检察院的性质和职责决定的。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”作为专门的法律监督机关——人民检察院的基本职能是代表国家行使检察权，以维护社会主义法制的统一和尊严，它是以监督法律的统一正确实施为职责。检察机关对法律监督有多种形式，如提起诉讼、支持起诉、提起抗诉等。由此可知，检察机关提起公诉应是其职责范围内的事，由其担任行政公诉人是当然的，而且人民检察院拥有足够的专业知识和力量对违法行政行为进行诉前审查，并决定是否提起公诉。
2、受案范围的确定
《行政诉讼法》以概括与列举相结合的方式确定了行政自诉的受案范围。行政公诉的受案范围也可以采取这种方式，具体包括：
① 有利于相对人的违法具体行政行为
如行政机关为不符合法定条件的行政相对人颁发证照、对依法
应当追究行政相对人的责任而不予追究，或行政机关在行政相对人
不具备法定奖励条件的情况下，给予奖励。
② 损害国家和公共利益的违法具体行政行为
政府决定兴建可能破坏古文物、自然风景的公共工程，或对某
存在公共安全隐患，威胁不特定多数人安全的建筑未采取相应措施。除此，国有资产流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用及政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为， 应纳入行政公诉的范围。
③ 法律、法规规定可以提起行政公诉的其他具体行政行为
有学者建议，将行政主体违法行政行为侵犯公民、法人或其他
组织的合法权益，受害人放弃起诉，或不知道可以起诉或无力起诉的行政行为也纳入行政公诉的受案范围。对此本人认为，检察机关可以支持起诉，而不宜以自己的名义直接提起行政公诉。正如学者所言， 这样客观上鼓励那些并非不知或不敢起诉的行政相对人对将这种麻烦的讼累“转稼”给作为行政公诉人的检察机关；同时不仅不利于培养公民的诉讼意识，而且会扼杀公民以法律手段维护自身利益的自觉性。
对抽象行政行为能否提起行政诉讼？本人对此持否定态度。抽象行政行为主要表现形式为国务院制定的行政法规、省级政府制定的行政规章和其他行政规范性文件。根据宪法规定，这一监督审查权只能由人大和政府行使，检察院与法院对此行使监督审查权没有法律依据。
3、公诉程序的启动
公诉程序的启动方式主要是检察院依职权主动审查，鉴于检察机关事务繁多，不易发现行政机关的违法行为，可由公民、法人或其他组织向检察机关进行检举或提供线索。检察机关对于检举，应审查该案件是否属于受案范围，如属于则启动行政公诉程序；如不属于则应书面告知检举人。检举人若有异议，可向同级人民代表大会及其常委会反映。
三、建立行政公诉制度的特殊规则
行政公诉除了遵循行政诉讼法的相关规定外，还应有一些特殊的规定。
1、诉前程序
由于行政公诉人不同于行政相对人，因而在公诉案件中，不适用申请行政复议的诉前程序。但是为了节约诉讼成本，提高诉讼效率，应当设立由行政公诉人以书面形式要求行政机关纠正其违法行政行为的诉前程序。行政机关不作为或拒绝纠正的，可提起行政公诉。
2、举证责任
有的学者认为， 行政公诉案件应实行“谁主张谁举证”的原则，理由是：行政公诉人是检察机关，在能力、水平、经济实力、社会关系、技术等方面与行政主体实力相当，具备相应举证能力。也有的学者认为 行政公诉举证责任应以被告举证为原则，理由是：行政机关作出的行政行为应有法律依据。本人认为，举证责任的分配应根据案件的性质不同进行合理分配。对有利于相对人的违法行政案件采取以被告举证为主，对已经或可能损害国家和公共利益的违法行政案件以原告举证为主。
3、诉讼费用
我国法律规定，诉讼费用一般由败诉方承担，但在实际操作中，由原告先预付。然而在公诉案件中，对公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，如在环境污染等新型案件中，涉及高科技知识和方式的综合运用，所需费用恐怕作为公诉人的检察机关难以承受。因此，建议可适当减少行政公益案件的诉讼费用，对诉讼费用的预交可以按比例分期支付，案件审结后由败诉方一次交清。
4、公诉与自诉的重合问题
在行政公诉案件中，不可避免地会出现公诉与自诉的重合情况，如某一行政行为既侵犯了某一特定相对人的权益，同时又侵犯了公共利益，若该相对人为维护自身权益提起行政自诉，而行政公诉人为维护公共利益又提起行政公诉。在这种情况下，应参照我国刑事诉讼中“公权优于私权”的原则，由检察机关提起公诉，但允许行政相对人作为当事人出庭，提起自己的主张和请求，并赋予其相应的权利。因为检察机关提起公诉为了维护公共利益，其中也包括特定相对人的权益；赋予行政相对人一定的权利是有利于鼓励诉讼，也使人民法院在审理案件过程中，更直观地倾听当事人的主张和感受当事人所受的侵害，以更好地维护当事人的合法权益和公共利益。
（作者单位：中共扬州市邗江区委党校）
【关键词】基层院公诉内勤工作 创 新 可持续发展
公诉科可谓是检察院的拳头部门。公诉科内勤工作在公诉工作中占据着不可或缺的重要地位，内勤工作的水平高低对于公诉工作能否再上新台阶至关重要。如何实现小位置、大效用，如何在完成内勤工作中稳中求变、科学创新，值得深入思索和研讨。
我们从宏观处着眼，从细微处把握，充分利用公诉内勤工作视野广阔、信息丰富的优势，不光提高公诉内勤工作的效率，更是挖掘公诉内勤工作的深度，进而提升公诉内勤工作的层次，最终实现公诉工作的腾飞。
鉴于笔者从事的是基层检察院公诉科内勤工作，本文亦驾轻就熟，仅就基层院公诉科内勤的工作进行经验总结、在经验的基础上挖掘该项工作的新内涵。
一、 创新基层检察院公诉内勤工作的必要性
基层院公诉科内勤的工作量大、头绪复杂，大致可分为业务性工作和事务性工作两大块，二者相辅相成，共同为公诉工作服务。公诉内勤的业务工作包括报录案件信息、撰写信息材料、调研材料和宣传材料并对办案人的工作成果进行阶段性整理等。公诉内勤的事务性工作包括管理司法文书、档案管理、收发信件、管理财产、领发物品等。所以常有人误以为内勤工作就是后勤保障工作，尽管不甚全面，但也言之有理。
公诉内勤工作纷繁复杂，两大块工作都包含了丰富的内容。如何提高工作效率、协调主次关系、平衡业务性工作和事务性工作的关系，是难点，亦是重点。在工作中创新方法，实现工作的规范化、高效化，在实践的基础上拓宽思路、提升工作平台，具有现实意义。
二、公诉内勤工作的实践经验与创新
上文已论及，公诉内勤工作包括业务性工作和事务性工作两大块。只有“两手抓，两手都要硬”才能协调好二者的关系，从而促进整个公诉内勤工作的进步。
（一）公诉内勤事务性工作之创新
1、以司法文书的有序管理为基础，协调好其他事务性工作。
规范化之后，我科新增司法文书近100种。为了更好地管理文书，笔者采用了以下新办法：
其一，设计、订做专门的文书陈列柜。文书陈列柜设计成条格状，在收纳格下标注所纳文书名称，方便办案人拿取。
其二，做好法律文书的归类工作。将司法文书按公诉工作流程进行排列，将办案人从漫无边际的查找工作种解脱出来，一定程度上提高了工作效率。
其三，设计专门的文书使用登记本。笔者在科内制定重要司法文书使用登记制度，促进文书管理保密工作的落实。
2、建立“即时归档”制度，按照材料、文件的性质进行分门别类的整理。
档案归纳、整理工作是公诉科内勤的一项重要职责。有效、及时、全面的归档工作既是固定了工作阶段性成果，也为各项工作的有序展开提供了历史性的参考、比对资料。档案资料大致分为三类：第一类是案卷材料，即已结案、装订的诉讼材料；第二类是业务工作中产生的经验材料、分析材料和上级机关发文；第三类是日常事务性工作产生的收据、说明性材料等。对这三类资料的管理方法各异、各有千秋。
第一、对已装订好的诉讼材料，根据办案人交卷情况建立严密的登记制度，对交纳的时间、案卷内页的缺损情况进行登记，有必要补正的立即交给办案人补全。笔者与档案室建立良好的沟通，分季度移交案卷，并对移交情况进行详细登记。
第二、对日常业务工作中产生的各类文件、材料，笔者分门别类进行归纳，建立专门的文件夹收纳整理。例如建立专门的“案件质量分析文件夹”、“工作总结文件夹”、“会议记录文件夹”等，年末对文件夹中的材料进行整理、装订，即可提交档案室封存保管。
第三、对日常事务工作中产生的各种收发条据，笔者拟按照年份进行总结。方法很简单，购买或是制作页面比A4纸稍大的“粘贴簿”，将事务工作中的条据粘贴在页面上，并在空白处进行说明，标注时间、接口单位、责任人等。在粘贴簿首页编撰目录，按时间排序。对收发条据进行有效管理，可使事务性工作有序、高效，一旦出现问题即可责任到人，便于实现院内对科室的管理。
尽管以上三类材料归档方式各异，但都强调“即时归档”四字，做到有档即归、登记在案、责任到人。
3、建立财产管理制度，保证专物专用、杜绝浪费。
针对日常工作中可能出现的公物私用、浪费办公资源的问题，内勤建立公物使用登记制度，对办公用品的使用按办公需要进行分配和登记，有效杜绝浪费。
笔者认为，对公诉事务性工作的规制和革新关键在于建立切实可行的工作制度，使事务性工作规范、有序，为提高工作质量和效率奠定坚实基础。
（二）公诉内勤业务性工作之创新
公诉内勤业务性工作头绪复杂。笔者将在下文就日常工作中积累的经验和创新思路一一阐述。
1、统计工作中的技巧和探索
公诉内勤工作中最基础的工作就是统计工作，即案件信息的填报。统计工作是内勤工作的重点。
对所在院案件审查起诉信息的翔实、及时的报录具有重要意义。案件填报具有资料性价值，它为本科调整办案思路、高院和最高院制定和调整决策、把握本区犯罪动态提供第一手材料，它的质量高低、翔实与否与其他工作的展开息息相关。
如何实现统计工作的可持续发展，笔者认为可从以下几方面着手：
（1）统计工作的小技巧
公诉科内勤一个月须报送案卡数百条，难免出现错误报录的情况。有的同志采用手录与机录先后进行的方式以避免录入信息出错，即将案件信息手录在表上，再对照手录的表格在计算机上实现检察系统软件的录入。笔者认为这样的做法固然精神可嘉，但是效果并不一定就好。笔者认为，这种状况可以通过随案随录加以改善。所谓随案随录，就是每天根据案件的受理、审结、审理、判决等一系列情况予以当天报录。这样做不仅可以避免出错，而且将报录工作化整为零，减轻了工作强度、缓解了集中报录的窘迫。
此外，随案随录还可及时发现具有报道价值的典型性案例，公诉内勤可将其加工为信息、情况反映乃至于通讯材料、案件纪实等多种体裁的文字材料，可谓一箭双雕。相反，月底利用手工报录再集中计算机报录就难免错过了加工案例的绝佳时机，可谓暴殓天物。
（2）以统计工作为依托的思索
透过现象抓住本质，把握社会犯罪之脉动是案卡的一项重要功能。所谓解放思想，在公诉内勤工作中首先便是延伸触角，在案件信息中把握规律，进而找到犯罪预防的方法。笔者认为，在统计工作中需注意以下几点，方可做到触觉敏锐、思维敏捷、思路广阔：
第一、对犯罪构成有一个系统而清醒的认识，在报录案卡时注意归类和总结。以犯罪主体为例，我们可对未成年人犯罪问题进行追踪考察，在报录案卡时注重对该类案件的整体把握。除案卡的信息录入外，内勤可通过查阅案卷、提讯犯罪嫌疑人、辅助办案人出庭支持公诉、参加训诫会等一系列方法系统掌握未成年人的犯罪情况、原因、特点等，如未成年人犯罪问题加重，内勤就可第一时间诉诸各种形式的文字材料加以研究。
第二、对刑法分则中的常见罪名有较好的把握，特别关注多发案件的发案情况、规律、特点，并在掌握大量案件材料的基础上寻求预防途径进而提出建议。例如对交通肇事案件结合案发情况、本地区交通状况进行整体把握，就可撰写具有一定现实意义的调研文章，进而向有关部门提出合理化建议，从而一定程度上控制本地区交通肇事的发生率。
第三、对近期高发案件保持高度敏感，注意总结和深入探究，提出合理的防范措施。例如针对本地区汽车租赁公司屡屡受骗的现状，笔者曾根据案卡提供信息深入汽车租赁公司考察、探求原因，并结合理论界及实务界的现有研究成果进行分析，及时撰写调研及情况反映，收到良好的法律效果和社会效果。
第四、注意归纳总结本地区高发案件的规律，在撰写案件质量分析报告时切忌简单的数字替换，而是在数字的基础上结合平时的积累进行全面分析，使案件质量分析报告成为一段时间内案件研究成果的总呈现。通过对案件质量分析报告的反思，又可找到调研分析的突破点。
总之，只有利用好信息报录这个工具，才能真正实现公诉信息、宣传、调研工作的可持续发展。
2、公诉内勤信息、调研、宣传工作中的实践和创新
信息、调研和宣传工作即是公诉内勤工作的难点，却也是容易出彩的地方。如何将这三项工作完成得利落漂亮，是值得思索的问题。
出色的内勤必须还是一个好“笔杆子”，能够及时将公诉工作的动态、成果传递出去。笔者认为需做到以下几点：
(1)对本科室动态有全面的把握，注重对科室文化的归纳和提炼，密切跟踪本科室在业务创新和综治工作中的进步。针对本科室成功的训诫会经验和法制“六进”中进学校宣讲法律的有益实践，笔者撰写了大量宣传稿件发表于市级和国家级刊物，效果显著。
(2)深刻理解宽严相济的刑事司法政策，讲人性、促和谐，在此基础上用更为理性、成熟的视角观察问题，用生动、感人的笔触反映科室工作。我科近十年来化解矛盾百余起，笔者以此为主题撰写系列报道材料，树立本院良好形象。
(3)案件信息是公诉工作中一切具有实践性、区际性、现实性调研工作的基础，也是信息、宣传工作的源头活水，只有重视数据报录工作，才能真正实现可持续信息调研工作的全面展开。
(4)内勤工作接触的是最翔实、最基础的案件材料，研究的重点也应该是最实在、最具有实践意义的课题。笔者不赞成大框架、高起点、喊口号式的“高屋建瓴”，空洞无物的长篇累牍绝不能带来任何积极效应。我们应从细微处着手，或反映案件情况，或提出整改建议，一句话——实实在在，言之有物。
(5)客观公正地评价案件事实之余，站在人性的角度剖析原因。犯罪发生的原因是多方面的，家庭、社会、教育等等均是人性发生畸变的可能因素。当我们在法律的考量之外再赋予人性的拷问，必能使作出的评析更加深刻、到位。
浅谈行政公诉制度的建立
张晓芹
《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条规定确定了我国行政诉讼制度的基本模式是行政自诉制度，对行政公诉制度没有提及。所谓行政公诉，是行政公诉人代表国家将行政主体侵犯公共利益的行政行为，提起人民法院进行审理裁判的制度。
多年的行政与司法实践在一定程度上说明建立行政公诉制度是必要的。本文试就行政公诉制度建立的可行性，以及行政公诉制度的相关规定进行分析探讨。
一、行政公诉制度建立的可行性与必要性
行政诉讼制度建立和存在的根据是监督、保障行政机关依法行政和维护公民合法权益，作为该制度基本模式之一的行政公诉制度有其存在的理论基础和现实依据。
1、行政公诉制度建立的理论基础
第一，从权力制衡的角度来讲，需要建立行政公诉制度。我国国家权力的分工与运行的特点是：行政权强大且不断膨胀，为了保持权力之间的制衡，使权力能合理运作，需要强有力的措施来制约行政权。行政诉讼是对行政行为实施司法审查，是一种重要措施。 但是现行《行政诉讼法》仅仅规定了行政自诉制度，限制了行政诉讼功能的充分发挥。这就需要建立行政公诉制度，允许行政公诉人对行政机关违法行政或不作为侵犯公共利益时，提请法院启动司法救济程序，对行政权实施有效的监督，以达到权力制衡之目的。
第二，从维护公共利益的目的出发，需要建立行政公诉制度。现实生活中存在着大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况，如国有资产流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为等。存在这种状况的原因是对这些违法侵犯公益的行为，没有有效的监督制约的途径、纠正惩治的措施。对此，可通过建立行政公诉制度，由行政公诉人作为国家和公共利益的代表，对行政机关违法侵犯公共利益时，向人民法院提起诉讼，以遏制各种损害公共利益的行为。
2、行政公诉制度建立的现实依据
第一，从各国的立法和司法实践来看，大多已建立行政公诉制度。19世纪末的德国巴伐利亚邦开始在行政法院内设立检察官，负责对政府的违法行为向法院提起行政诉讼。英国行政法规定，检察长为保护国家和公共利益，有责任代表公众利益监督行政机关的行为，并提起诉讼。美国联邦总检察长有权决定并参加他认为涉及到联邦利益的任何行政诉讼案件。在日本，公民可在民众诉讼中以作为选举人的资格或者其他与自己在法律上利益无关的资格提起诉讼。前南斯拉夫《行政诉讼法》规定，如果行政机关制定的行政文件有害于个人、联合劳动组织、其他组织或共同体，具有管辖权的检察员或法律授权的其他机关可以提起行政诉讼。这些国家行政公诉制度的确立，为我国制度的建立提供了可资借鉴的范例。
第二，从我国的理论和实践来看，建立行政公诉制度也是可行的。在理论上，已经有了较为成熟的刑事公诉制度。我国的刑事诉讼中，已经确立了刑事公诉制度。刑事公诉在司法实践中承担了绝大部分惩罚犯罪、保障人权的任务，较好地实现了刑事诉讼的任务。民事诉讼中虽然没有确立公诉制度，但确定了“支持起诉”原则，对处于弱势地位的当事人一方，其他团体、组织可予以援助，以保障其诉权的行使。《行政诉讼法》第64条规定行政抗诉制度。这些为行政公诉制度的建立提供了可供参考的模式。在实践中，已经有了较为有效的做法。1997年，河南方城检察机关第一次提起国有资产流失的诉讼，到2001年，全国各地的检察机关提起类似的民事诉讼已达141起。行政公诉在一些地区已悄悄开展，如河南新野县检察院诉新野县司法局新甸铺法律服务所违法公证案。
二、行政公诉制度建立必须解决的基本问题
行政公诉制度的建立首先要解决什么人就什么事能够提起行政公诉，以及如何引起行政公诉程序的发生。
1、行政公诉人的设计
行政公诉人是指在行政公诉案件中提起行政诉讼的主体。其特点是：它不是行政相对人，与行政主体的行政行为没有直接利害关系；提起诉讼的目的是维护公共利益；不承担相应的法律后果。对行政公诉人的设计有三种模式：第一种模式是检察机关；第二种模式是公益性团体；第三种模式是自治组织。对公益性团体和自治组织充当行政公诉人，本人不敢苟同，理由有二：一公益性团体和自治组织的职责是维护其成员的合法权益，其成员是一个特定的范围。当成员的权益遭受行政行为侵犯时，他们可以支持成员提起自诉，而没有必要以自己的名义提起公诉；二公益性团体和自治组织具有“私”性质，且不能令人确信其能代表公共利益。而行政公诉人代表的是国家和公共利益，具有“公”性质。
检察机关担任行政公诉人是由人民检察院的性质和职责决定的。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”作为专门的法律监督机关——人民检察院的基本职能是代表国家行使检察权，以维护社会主义法制的统一和尊严，它是以监督法律的统一正确实施为职责。检察机关对法律监督有多种形式，如提起诉讼、支持起诉、提起抗诉等。由此可知，检察机关提起公诉应是其职责范围内的事，由其担任行政公诉人是当然的，而且人民检察院拥有足够的专业知识和力量对违法行政行为进行诉前审查，并决定是否提起公诉。
2、受案范围的确定
《行政诉讼法》以概括与列举相结合的方式确定了行政自诉的受案范围。行政公诉的受案范围也可以采取这种方式，具体包括：
① 有利于相对人的违法具体行政行为
如行政机关为不符合法定条件的行政相对人颁发证照、对依法
应当追究行政相对人的责任而不予追究，或行政机关在行政相对人
不具备法定奖励条件的情况下，给予奖励。
② 损害国家和公共利益的违法具体行政行为
政府决定兴建可能破坏古文物、自然风景的公共工程，或对某
存在公共安全隐患，威胁不特定多数人安全的建筑未采取相应措施。除此，国有资产流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用及政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为， 应纳入行政公诉的范围。
③ 法律、法规规定可以提起行政公诉的其他具体行政行为
有学者建议，将行政主体违法行政行为侵犯公民、法人或其他
组织的合法权益，受害人放弃起诉，或不知道可以起诉或无力起诉的行政行为也纳入行政公诉的受案范围。对此本人认为，检察机关可以支持起诉，而不宜以自己的名义直接提起行政公诉。正如学者所言， 这样客观上鼓励那些并非不知或不敢起诉的行政相对人对将这种麻烦的讼累“转稼”给作为行政公诉人的检察机关；同时不仅不利于培养公民的诉讼意识，而且会扼杀公民以法律手段维护自身利益的自觉性。
对抽象行政行为能否提起行政诉讼？本人对此持否定态度。抽象行政行为主要表现形式为国务院制定的行政法规、省级政府制定的行政规章和其他行政规范性文件。根据宪法规定，这一监督审查权只能由人大和政府行使，检察院与法院对此行使监督审查权没有法律依据。
3、公诉程序的启动
公诉程序的启动方式主要是检察院依职权主动审查，鉴于检察机关事务繁多，不易发现行政机关的违法行为，可由公民、法人或其他组织向检察机关进行检举或提供线索。检察机关对于检举，应审查该案件是否属于受案范围，如属于则启动行政公诉程序；如不属于则应书面告知检举人。检举人若有异议，可向同级人民代表大会及其常委会反映。
三、建立行政公诉制度的特殊规则
行政公诉除了遵循行政诉讼法的相关规定外，还应有一些特殊的规定。
1、诉前程序
由于行政公诉人不同于行政相对人，因而在公诉案件中，不适用申请行政复议的诉前程序。但是为了节约诉讼成本，提高诉讼效率，应当设立由行政公诉人以书面形式要求行政机关纠正其违法行政行为的诉前程序。行政机关不作为或拒绝纠正的，可提起行政公诉。
2、举证责任
有的学者认为， 行政公诉案件应实行“谁主张谁举证”的原则，理由是：行政公诉人是检察机关，在能力、水平、经济实力、社会关系、技术等方面与行政主体实力相当，具备相应举证能力。也有的学者认为 行政公诉举证责任应以被告举证为原则，理由是：行政机关作出的行政行为应有法律依据。本人认为，举证责任的分配应根据案件的性质不同进行合理分配。对有利于相对人的违法行政案件采取以被告举证为主，对已经或可能损害国家和公共利益的违法行政案件以原告举证为主。
3、诉讼费用
我国法律规定，诉讼费用一般由败诉方承担，但在实际操作中，由原告先预付。然而在公诉案件中，对公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，如在环境污染等新型案件中，涉及高科技知识和方式的综合运用，所需费用恐怕作为公诉人的检察机关难以承受。因此，建议可适当减少行政公益案件的诉讼费用，对诉讼费用的预交可以按比例分期支付，案件审结后由败诉方一次交清。
4、公诉与自诉的重合问题
在行政公诉案件中，不可避免地会出现公诉与自诉的重合情况，如某一行政行为既侵犯了某一特定相对人的权益，同时又侵犯了公共利益，若该相对人为维护自身权益提起行政自诉，而行政公诉人为维护公共利益又提起行政公诉。在这种情况下，应参照我国刑事诉讼中“公权优于私权”的原则，由检察机关提起公诉，但允许行政相对人作为当事人出庭，提起自己的主张和请求，并赋予其相应的权利。因为检察机关提起公诉为了维护公共利益，其中也包括特定相对人的权益；赋予行政相对人一定的权利是有利于鼓励诉讼，也使人民法院在审理案件过程中，更直观地倾听当事人的主张和感受当事人所受的侵害，以更好地维护当事人的合法权益和公共利益。
（作者单位：中共扬州市邗江区委党校）
